Riigikogu
asub arutama uut maapõueseadust
2014. a märtsi alguses
avalikustas Keskkonnaministeerium uuendatud maapõueseaduse eelnõu esimese
versiooni. Rohkem kui kaks aastat hiljem on eelnõu jõudnud viimase, ent olulise
etapini ehk edastatud valitsuselt Riigikogule, kes seda nüüd menetlema hakkab. Kuigi
eelnõu põhineb suures osas kehtival õigusel, toob see kaasa ka hulga detailseid,
ent olulisi muudatusi. Sestap on asjakohane uurida, millised on olulisimad
muudatused ja mõjud.
Eelnõu taustast
Uue eelnõu koostamise peamiseks
ajendiks on keskkonnaõiguse kodifitseerimine. Keskkonnaseadustiku üldosa seadus
võeti vastu juba 2011. a, ent praktikas hakkab see tõhusamalt toimima alles
siis, kui võetakse vastu ja jõustatakse ka uued erinormid. Eriti kehtib see
loamenetluse sätete kohta, mis otsustati jõustada alles koos uute eriosa
seadustega, nt veeseaduse, välisõhu kaitse seaduse ja maapõueseadusega.
Uue maapõueseaduse eelnõu
koostamine on olnud ajamahukas, kuna eelnõuga on seotud vastandlikud ja olulised
huvid. Ühelt poolt on ettevõtjatel huvi kaevandamisest võimalikult hõlpsalt
tulu teenida (mis eeldab igasugu piirangute vähendamist), teisalt poolt on aga
paljud kohalikud omavalitsused, kodanikud ja keskkonnaorganisatsioonid huvitatud,
et kaevandamise mõjud oleksid võimalikult väikesed. Viimane eeldab teatavate
piirangute kehtestamist ettevõtjate tegevusele. KÕK on eelnõu koostamisel
samuti aktiivselt osalenud, meie seisukohad leiate temaatiliselt veebilehelt: http://www.k6k.ee/fookuses/maapou.
Kodifitseerimisega seotud muudatused
Lisaks mõnigate üldsätete
muutmisele on keskkonnaõiguse kodifitseerimisel suurim mõju uuringu- ja
kaevandamisloa menetlust, andmist ja kehtivust puudutavatele sätetele. Üldiselt
annavad muutunud sätted loa andjale suurema kaalutlusruumi. Näiteks näeb eelnõu
ette, et vastavalt KeÜS § 52 lg 1 p-le 7 võib kaevandamisloa andmisest keelduda
juhul, kui kaevandamisega kasutataks loodusvarasid ilmselt ebaotstarbekalt.
Kodifitseerimisega on seotud ka
loamenetlusele tähtaja seadmine. Üldosa seaduse kohaselt on loamenetluse
läbiviimiseks haldusorganil reeglina aega 90 päeva. Kaevandamislubade puhul on
eelnõu kohaselt tähtaega oluliselt pikendanud – menetluse läbiviimiseks oleks Keskkonnaametil
reeglina aega üks aasta. Arvestades kaevandamislubadega kaasnevate mõjude
suuremat ulatust võrreldes nt paljude vee- või välisõhu saastelubadega, on
selline erisus tõenäoliselt mõistlik. Seejuures tasub aga meeles pidada, et
keskkonnamõjude läbiviimise korral loamenetluse läbiviimise tähtaeg peatub ning
ajavahemik taotluse esitamisest loa saamiseni võib olla veelgi pikem.
Muud muudatused loamenetluses
Keskkonnaõiguse
kodifitseerimisega mitteseotud muudatustest loamenetluses oleks olulisimaks, et
tulevikus tuleks juba kaevandamisloa taotluses esitada põhjalikum teave ala
korrastamise ja selle eeldatava maksumuse kohta. Sätte eesmärgiks on panna kaevandamist
plaanivaid ettevõtteid ja inimesi rohkem läbi mõtlema, kuidas kaevandamise ajal
ja järel hea kvaliteediga keskkond kiirelt taastada. Seletuskirja kohaselt on
praktikas esinenud probleeme sellega, et korrastamise hilises etapis teostamise
tõttu hakkavad alal (ajutiselt) kasvama kaitsealused taimeliigid, mistõttu ei
saa kaevandamise lõpul maastikku korrastada. Hiljem muutub taimestik
kaitsealustele liikidele aga taas ebasoodsaks ja kokkuvõttes ei ole alal ei
kaitsealuseid liike ega pole ka maastikku korrastatud.
Maardlate jaotus
Uue eelnõuga loobutakse maardlate
jaotamisest üleriigilise ja kohaliku tähtsusega maardlateks. Muudatusel on mitu
olulist tagajärge. Esiteks hakkaks tulevikus kõiki kaevandamislubade taotlusi
menetlema Keskkonnaamet (praegu annab üleriigilistes maardlates lube
Keskkonnaministeerium). Teiseks toob see kaasa muudatused kaevandamistasude ja
vee erikasutustasude kohalikele omavalitsusele suunamises. Siiani laekub kogu
kohalikes maardlates kaevandamise eest makstav keskkonnatasu KOVidele, eelnõuga
tehaks see süsteem küll ümber,seletuskirja kohaselt viisil, mis ei vähenda KOVide
tulubaasi. Kolmas muudatus puudutab maavara omandit. Hetkel loetakse kõik
üleriigilise tähtsusega maardlates olevad maavarad riigi omandiks, sõltumata
sellest, kellele kuulub maa-ala, kus maavarad leiduvad. Muudatusega läheks
eraomandisse eramaal olevad liiva- ja savivarud, mis senini olid üleriigilise
tähtsusega maardlate nimekirjas. Need moodustavad eelnõu seletuskirja kohaselt
ca 1% liiva- ja savimaardlatest. Samuti läheks eraomandisse ca 13 000
hektari suurusel alal eramaadel olevad turbavarud.
Ehitamise jms tegevuse lubamine maardlatel
Kehtiva maapõueseaduse puhul on
kritiseeritud ka seda, et maardlatel muude püsivate tegevuste elluviimine on
keelatud ka siis, kui maardlate kasutuselevõttu lähiajal ette näha ei ole või
muu tegevus on maavara kasutamisest prioriteetsem. Uus eelnõu tegeleb osalt ka
selle probleemiga, nähes ette, et maardlatele võib rajada ehitisi, mis
halvendavad maavarale juurdepääsu juhul, kui tegemist on ülekaaluka avaliku
huviga ehitisega, riigikaitselise ehitisega, tehnovõrgu või –rajatisega, millel
ei ole mõistlikku asukohaalternatiivi. Uus säte võimaldaks seega tulevikus
hõlpsamini rajada maardlatele nt raudteid ja maanteid. Samas ei lahenda see
olukorda, kus maardlale soovitakse ehitada elamuid, tootmishooneid vms hooneid
ja see oleks maavara kaevandamisest mõistlikum või maavara kaevandamist ei ole
lähitulevikus plaanitud. Seega saab pakutud lahendust pidada vaid osaliselt
probleeme lahendavaks.
Teisalt seataks maapõue kaitseks
täiendavaid piiranguid. Kehtiva õiguse kohaselt tuleb riigiasutustega
kooskõlastada vaid maardlatel kehtestatavad planeeringud. Eelnõu kohaselt
tuleks haldusorganitel taotleda keskkonnaministeeriumi või selle poolt
volitatud asutuse luba igasuguseks tegevuseks, mis võib mõjutada maapõue
seisundit ja kasutamist. Riigiasutustelt tuleks luba küsida lisaks
planeeringumenetlusele ka nt ehitusteatise, -loa ja projekteerimistingimuste
menetluses.
Maapõue kasutamine muul viisil
Kehtivas õiguses on probleemiks
olnud ka see, et kaevandamisloa kohustuse vältimiseks on mõned arendajad asunud
maavara kättesaamiseks rajama „tiike“, võõrandades sel viisil tekkinud kruusa,
paekivi vms materjali. Selleks, et probleemiga võidelda, näeb uus eelnõu ette,
et ehitustegevuse käigus tekkinud kaevise võõrandamiseks oleks vaja Keskkonnaameti
selgelt väljendatud luba. Keskkonnaamet võiks selle loa andmisest keelduda, kui
taotluses kirjeldatud tegevuse eesmärk on kaevandamine.
Teoorias annab uus säte
Keskkonnaametile võimaluse ettevõtjate JOKK-skeemi piirata, ent samas toob uue
sätte rakendamine praktikas kahtlemata kaasa õigusvaidlusi. Loodetavasti suudab
Keskkonnamet neis piisavalt tõhusalt tõestada reegleid ärakasutavate
ettevõtjate tegelikke kavatsusi ning seeläbi praktikas levinud probleemi
lahendada.
Turba kaevandamise piirangud
Turba kaevandamisel on kehtivas
õiguses üheks peamiseks piiranguks turba kaevandamise maksimaalne aastamäär,
mida võidakse ületada kaevandamisega rikutud mahajäetud turbaaladel. Uues
eelnõus on võetud põhimõtteliselt teistsugune lähenemine. Eelnõu kohaselt võiks
tulevikus taotleda turba kaevandamise luba vaid rikutud ja mahajäetud turbaalal
või kaevandamiseks sobivate turbaalade nimekirja kantud maardlal, muudel
turbamaardlatel oleks lubade väljastamine keelatud. Maardlate nimekiri, kus
turba kaevandamiseks luba saab taotleda, kehtestatakse eraldi määrusega.
Seega on turba kaevandamisel
asutud sisuliselt tegelema kaevandusalade ruumilise planeerimisega. KÕK on
kaevandusalade ruumilist suunamist omalt poolt alati toetanud, ent oleme
jätkuvalt seisukohal, et teiste maavarade kasutuse suunamisel (aladel, kus
alternatiivseks maakasutuseks on suuremad võimalused kui rabades) oleks parimaks
vahendiks maakonnaplaneeringud. Põhjused selleks oleme välja toonud oma 2014.
a lõpus avaldatud analüüsis.
Põlevkivi kaevandamine
Põlevkivi kaevandamise osas näeb
uus eelnõu ette samuti olulise muutuse. Eelnõu kohaselt lubataks ettevõtjatel kaevandada
ka madalama kvaliteediga põlevkivi (praegu on maardla aktiivseks määramise
eelduseks, et põlevkivi energiasisaldus ületab teatud piiraväärtuse). Kuigi
eelnõu kajastab seda kui keskkonna seisukohalt positiivset muudatust, kuna see
võimaldab juba avatud karjäärid lõpuni kaevandada, tähendab see samas, et
arendajatel tekib võimalus avada kaevandamiseks alad, kus see seni võimalik ei
olnud. Samuti on madalama energiasisaldusega põlevkivi kaevandamisel sama
energiahulga saamiseks vaja kaevandada suuremalt maa-alalt. Mida suurem on
kaevandatava ala pindala, seda suuremad ka selle mõjud, sh põhjavee
väljapumpamise seisukohalt. Seega võib kavandatav muudatus halvimal juhul tuua
kaasa hoopiski keskkonnamõjude suurenemise.
Kokkuvõtteks
Kokkuvõtlikult sisaldab uus
eelnõu mõningaid positiivseid arenguid, nt nõutakse korrastamise põhjalikumat
planeerimist juba kaevandamise ajal ning
jõulisemalt on asutud suunama turbakaevandamiseks sobivaid alasid. Teisalt on
mõningad arengud keskkonna seisukohalt just negatiivsed – viimaste hulka võib
lugeda nt põlevkivi kaevandamise lubamine madalama energiasisaldusega
mäeeraldistes.
KÕKi hinnangul on kahetsusväärne,
et eelnõust on välja jäänud ka kaks mehhanismi, mis võiksid oluliselt vähendada
kaevandamisega seotud mõjusid ja vastuseisu kaevandamisele. Esiteks jäi
kehtestamata nn mäerendi regulatsioon, mille kohaselt peaks kaevandajad maksma
vähemal määral keskkonnatasu ka siis, kui nad karjääril n-ö tühjalt seista
lasevad. See oleks vajalik, et motiveerida kaevandajaid kord avatud karjääre
kiiresti ammendama ja korrastama, ning lühendaks häiringute kestust. Viimane
aitaks leevendada ka kohalike elanike vastuseisu kaevandamisele. Teiseks jäi
kehtestamata mehhanism, mis tagaks kaevandusala korrastamise juhul, kui
arendaja kaevandamise lõppedes satub majanduslikesse raskustesse ja
pankrotistub (nt kohustuslik kindlustus või korrastamisfond). Neile teemadele
on siiski võimalik tähelepanu pöörata maapõuestrateegia koostamise käigus ning
kavandada vastavate sätete lisamine maapõueseadusesse juba lähitulevikus.
Eelnõu
materjalid Riigikogu kodulehel
|
