Riigikohus: KSH algatamata jätmise kaalumisotsus ei ole lõplikust haldusaktist eraldi vaidlustatav
Möödunud kuul tegi Riigikohus neli määrust asjades nr 3-3-1-63-11, 3-3-1-64-11, 3-3-1-58-11, 3-3-1-48-11, milles selgitas keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) algatamata jätmise vaidlustamise võimalusi. Kohus leidis, et KSH algatamata jätmise otsustus ei ole selline menetlustoiming, mida saaks halduskohtus vaidlustada eraldi lõplikust haldusaktist, juhtudel, kus haldusorganil on detailplaneeringu menetlemisel hindamisruum kavandatava tegevuse eeldatava keskkonnamõju olulisuse osas.
Asjaolud
Tallinna Linnavalitsus algatas 2. veebruari 2011. a Eesti Näituste ala detailplaneeringu. Linnavalitsus otsustas mitte algatada detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilist hindamist. Detailplaneeringus kavandatakse teha ettepanek Tallinna üldplaneeringu muutmiseks - Pirita tee 28 kinnistu piires muudetaks ühiskondlike ja puhkeehitiste ala kesklinna segahoonestusalaks. Põhjenduste kohaselt ei põhjusta detailplaneeringuga kavandatavate hoonete rajamine ja kasutamine eeldatavalt olulist keskkonnamõju, sest piirkonnas on toimunud juba vastavad arengud maakasutuse muutuse osas, sh on lähialale ehitatud ja planeeritud korterelamuid. MTÜ Pirita Selts, Roswitha Kinnisvarabüroo OÜ, OÜ Sulevimägi ja Kristine Schmidt esitasid kaebused KSH algatamata jätmise otsuse tühistamiseks.
Senine kohtupraktika
KSH algatamata jätmise otsus on menetlustoiming detailplaneeringu menetluses. Menetlustoiming on üldjuhul vaid koos lõpliku haldusaktiga vaidlustatav – kuni lõplikku haldusakti pole veel antud, ei ole kohtul reeglina võimalik hinnata, kas menetluslikud rikkumised võivad mõjutada asja otsustamist.
Kohtupraktika järgi saab erandina enne lõplikku haldusakti kaebuse esitada juhul, kui:
1) menetlustoiming rikub isiku õigusi, sõltumata menetluse lõpptulemusest;
2) menetluses on tehtud sedavõrd oluline ja ilmne viga, et juba menetluse käigus saab jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt ei saa olla materiaalses mõttes (sisuliselt) õiguspärane.
Asjas nr 3-3-1-86-06 tehtud otsuses on Riigikohus selgitanud keskkonnaküsimuste otsustamisel menetlustoimingute eraldiseisva vaidlustamise lubatavust. Kohus leidis, et piirangud menetlustoimingute iseseisvale vaidlustamisele on põhjendatud haldusmenetluse ökonoomsuse ja tõhususe põhimõtetest lähtuvalt, kuid olulise keskkonnamõjuga tegevuse kavandamisele või vastava tegevusloa andmisele suunatud haldusmenetluse toimingute vaidlustamise lubatavuse üle otsustamisel ei saa lähtuda ainuüksi menetlusökonoomia põhimõttest. Sellega on kohus laiendanud kaebeõigust ka KSH algatamata jätmise juhtumite puhuks. Kohus on leidnud, et valdkonna eripärast tulenevalt peab kaebeõigust omaval isikul olema avaram õiguslik võimalus menetluses tehtavate toimingute vaidlustamiseks eraldi lõplikust haldusaktist. Samuti ei saa veel järeldada kaebaja õiguste rikkumise puudumisest ega ka väidetavate menetlusvigade kõrvaldatavast laadist, et kaebus menetlustoimingu peale pole lubatav. Menetlustoimingu vaidlustamise lubatavuse üle otsustamisel tuleb arvestada esmajoones menetlustoimingu tähtsust ja väidetava rikkumise olulisust.
Detailplaneeringu menetluses KSH algatamata jätmise otsustuse kui menetlustoimingu vaidlustamise võimalikkus sõltub Riigikohtu halduskolleegiumi senise praktika kohaselt sellest, kas:
1) nimetatud menetlustoiming on kohustuslik;
2) kas selle sooritamata jätmine toob kaasa ebaõige otsustuse keskkonda mõjutava objekti rajamise suhtes.
Riigikohtu seisukohad ja põhjendused kõnealustes kohtuasjades
Riigikohus on praktikas pidanud võimalikuks menetlustoimingute eraldiseisvat vaidlustamist lõplikust haldusaktist, kuid kõnealustes lahendites leiab, et KSH algatamata jätmise otsuse vaidlustamine on reeglina lubatav vaid koos lõpliku haldusaktiga.
Käesolevas asjas selgitas kohus KSH algatamata jätmise otsuse vaidlustamise lubatavust sõltuvalt KSH algatamise otsuse kaalutlusruumist. Kui KSH läbiviimine planeerimismenetluses on kohustuslik (vahetult seadusel põhinev ning haldusorganile kaalutlusruumi mitte jättev), siis selle kohustuse eiramise puhul on tegemist nii ilmse ja olulise rikkumisega, et on võimalik juba menetluse käigus järeldada, et planeering tuleks kehtestamise ja vaidlustamise korral tühistada, ning KSH algatamata jätmise vaidlustamine on lubatav ilma lõpliku haldusaktita.
Juhtudel, kus haldusorganil on detailplaneeringu menetlemisel kaalutlusruum kavandatava tegevuse eeldatava keskkonnamõju olulisuse osas, ei ole Riigikohtu hinnangul aga põhjendatud KSH algatamata jätmise kui menetlustoimingu vaidlustamise lubatavus. Kuna sellisel juhul ei tulene KSH läbiviimise kohustus vahetult seadusest, vaid eeldab haldusorgani hindamisotsust, ei ole KSH algatamata jätmise näol tegemist ilmse menetlusveaga. Seetõttu leidis kohus, et haldusorgani hinnangut keskkonnamõju olulisusele ning sellest tulenevat otsust KSH algatamata jätmiseks saab sel juhul halduskohtus vaidlustada koos lõpliku haldusaktiga ning kohus saab hinnata ka KSH algatamata jätmise otsuse õiguspärasust koos lõpliku haldusakti õiguspärasuse hinnanguga.
Kõnealused kohtuasjad puudutasid olukorda, kus detailplaneeringuga kavandati muuta kehtivat üldplaneeringut. Kohus selgitas, et ka sellises olukorras annab haldusorgan KSH vajalikkusele hinnangu KeHJS § 33 lõigetes 3-5 sätestatud kriteeriumite ja lõikes 6 nimetatud asutuste arvamuste põhjal, mistõttu ei ole tegemist vahetult seadusel põhineva ning haldusorganile kaalutlusruumi mitte jätva kohustusega KSH läbi viia. Järelikult ei ole KSH algatamata jätmine sellisel juhul ilmne menetlusviga ning kaebus selle menetlustoimingu vaidlustamiseks ei ole lubatav.
KÕKi hinnang
Senises kohtupraktikas on leitud, et menetlustoimingu vaidlustamine on lubatav siis, kui menetluses on tehtud sedavõrd oluline ja ilmne viga, et juba menetluse käigus saab jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt ei saa olla materiaalses mõttes (sisuliselt) õiguspärane (3-3-1-39-10). Piiranguid on põhjendatud menetlusökonoomia põhimõtte rakendamisega. Samas on Riigikohus varem leidnud (3-3-1-86-06) ka seda, et keskkonnaasjades on nõuetekohase haldusmenetluse läbiviimisel eriti oluline tähendus, mistõttu sellistes asjades peaksid olema suuremad võimalused menetlustoimingute vaidlustamiseks.
Antud kohtuasjades ei ole Riigikohus põhjendanud, miks ei ole võimalik hinnata KSH algatamata jätmise otsuse kaalutlusõiguse õiguspärasust eraldi ilma lõpliku haldusaktita. Kohus on jäänud vaid põhimõttelisele seisukohale, et KSH algatamata jätmise puhul, mis eeldab haldusorgani hindamisotsust, ei ole tegemist ilmse menetlusveaga, mistõttu on selle vaidlustamine võimalik vaid koos lõpliku haldusaktiga. KÕKi hinnangul ei nähtu Riigikohtu otsusest selgelt, kuidas sellise järelduseni on jõutud. Põhimõtteliselt on võimalik KSH algatamata jätmise otsuse õiguspärasusele (nt kaalutlusnõuete täitmisele) kohtu poolt hinnang anda. See võib KÕKi hinnangul olla menetlusökonoomia seisukohalt parem lahendus kui juba kehtestatud planeeringu vaidlustamine (ja võimalik tühistamine) motiivil, et selle mõjusid ei ole piisavalt hinnatud.
Iseäranis oluline on see, et antud asjades oli tegemist üldplaneeringut muutva detailplaneeringuga. Üldplaneeringu muutmise osas KSH algatamise osatähtsus võib olla palju suurem ning rikkumine märksa olulisem, kuna võib puudutada väga laiaulatuslikku elanikkonda ning keskkonda.
Vt Riigikohtu lahendeid 3-3-1-63-11, 3-3-1-64-11, 3-3-1-58-11, 3-3-1-48-11
Vt ka KÕKi 2010.a juulikuu uudiskirja kohtuasjas 3-3-1-101-09
|
