Keskkonnaseadustiku üldosa seadus: ülevaade uutest sätetest

1. augustist jõustus keskkonnaseadustiku üldosa seadus (KeÜS), mis koondab ühte seadusesse keskkonnaõiguse üldreeglid. Oleme KeÜS eelnõu seaduseks saamise protsessi ka varem uudiskirja vahendusel lugejatele kajastanud, ent anname nüüd ülevaate, milliseid muudatusi jõustunud sätted endaga tegelikult kaasa toovad.

Esimestel nädalatel pärast jõustumist on listides, foorumites ja laiemas meedias kirgi kütnud eelkõige igaüheõiguste muudatused – võõral maal liikumise uued reeglid. Tegelikkuses on olulise tähendusega teisedki KeÜS peatükid ja uued normid, mis puudutavad näiteks käitajate kohustusi, igaühe keskkonnaalaseid õigusi ning keskkonnalubade menetlust.

Mis on keskkonnaseadustik?

Nagu keskkonnaseadustiku üldosa nimetus ütleb, on tegemist osaga keskkonnaseadustikust. 2008. Justiitsministeeriumi juhtimisel alanud kodifitseerimisprojekti raames oli plaan koondada kõik senised keskkonnaalased seadused ühte seadustikku ning tuua neid reguleerivad üldsätted nö sulgude ette. Päris sellisel kujul seadustiku idee lõpuks ei realiseerunud – tänaseks on üldsätted kehtestatud küll keskkonnaseadustiku üldosas, ent keskkonnaseadustiku eriosa ei kujuta endast üht terviklikku seadust.  Tulevikuski jäävad kehtima erinevad seadused nagu looduskaitseseadus, metsaseadus, veeseadus, jäätmeseadus, maapõueseadus, välisõhu kaitse seadus jm.

Keskkonnaseadustiku üldosa näol on niisiis tegemist normidega, millega tuleb arvestada ka kõigi keskkonnaalaste eriseaduste koostamisel ja rakendamisel.

Mõisted

Üks suuremaid muudatusi, mille KeÜS on kaasa toonud, on uus mõistesüsteem keskkonnale tekitatavate häiringute selgitamiseks. Senikehtinud seadustes räägitakse keskkonnale tekitatud negatiivsest mõjust, keskkonnale tekitatud kahjust, keskkonnakahjust, keskkonna kahjustamisest – ent tegelikult ei ole sellise kahju sisu olnud päris selgelt määratletud.

KeÜS sätestab kolm uut olulist põhimõistet – keskkonnahäiring, keskkonnarisk ja keskkonnaoht. Keskkonnahäiring on igasugune keskkonnale avalduv negatiivne või ebasoodne mõju, näiteks mürast või saasteainete õhuheitest tulenev mõju. Selle mõiste alla on hõlmatud mitte ainult mõju looduskeskkonnale, vaid ka inimese tervisele, heaolule, varale või kultuuripärandile – kui see mõju kaasneb inimtegevusega ning avaldub ümbritseva keskkonna kaudu.

Kui keskkonnahäiring muutub nii suureks, et seda on vaja looduskeskkonna või inimtervise huvides vähendada, nimetatakse seda keskkonnariskiks. Keskkonnarisk on ka olukord, mil häiringut ei ole veel tekkinud, ent nähakse ette, et see võib tekkida.

Kui keskkonnahäiring on veelgi suurem, nii et sellest võib tõenäoliselt tuleneda juba oluline kahjulik muutus keskkonnas, on tegemist keskkonnaohuga.

Miks need mõisted olulised on? Sellest, kas mingi häiringu puhul on tegemist keskkonnariski või –ohuga, sõltub näiteks keskkonda mõjutava tegevuse lubamine või mittelubamine. KeÜS ütleb, et keskkonnariske tuleb vähendada, mistõttu näiteks kaevandamiseks, ulatuslikuks veevõtuks vm tegevuseks loa andmisel tuleb näha ette tingimused, et tegevusest tulenev mõju oleks väiksem. Kui tegevuse tulemusena võib tekkida keskkonnaoht, siis ei tohi luba välja anda. Juba loa saanud tegevuse korral toob keskkonnaohu tekkimine kaasa loa muutmise, äärmuslikumatel juhtudel ka loa kehtetuks tunnistamise. Mis reaalses olukorras on käsitletav keskkonnariskina ja mis –ohuna, on täpsustatud eriseadustes. Tulevikus peaks uus mõistete süsteem ning uued normid andma selgema ettekujutuse sellest, millise ulatusega keskkonnamõju loetakse seadusandja poolt veel vastuvõetavaks, millist enam mitte.

KeÜS-s on täpsustatud ka varasemate mõistete heide ja saastamine ning saastatus sisu, et neid kasutataks kõigis seadustes ühtmoodi.

Põhimõtted ja põhikohustused

• keskkonna kõrgetasemelise ja tervikliku kaitse põhimõte – see ütleb lühidalt, et keskkonnakaitse tase peab olema kõrge, keskkonnakaitse argumendid otsuste tegemisel kõrgelt väärtustatud;
• lõimimispõhimõte – selle kohaselt tuleb kõigi eluvaldkondade arengu kavandamisel keskkonnakaalutlusi arvesse võtta;>
• vältimispõhimõte – keskkonnaohtu tuleb vältida, v. a erandjuhtudel;
• ettevaatuspõhimõte – keskkonnariske tuleb võimalikult suurel määral vähendada;
• keskkonna kasutamisega seotud kulude kandmine – nn saastaja maksab põhimõte, mille kohaselt keskkonna kasutaja (ja mitte ühiskond) peab kandma ka kasutamisega seotud kulud;
• loodusvarade säästliku kasutamise põhimõte.

KeÜS-s on esimest korda kehtestatud ka igaühe keskkonnakaitse alased põhikohustused, mille täitmist eeldatakse kõigilt inimestelt nende igapäevaelus. Neid kohustusi on kaks:

• hoolsuskohustus – igaüks peab mõistlikkuse piires rakendama meetmeid selleks, et tema tegevusest tulenev keskkonnahäiring oleks võimalikult väike;
• kohustus omandada teadmisi keskkonnaohu vältimiseks – kui isik kavandab tegevust, millel võib olla keskkonnale kahjulik mõju, siis peab ta eelnevalt otsima infot tegevuse tagajärgede kohta, et keskkonnaohte vältida.

Käitaja kohustused

KeÜS-s on esimest korda võetud kokku kõigi käitajate üldkohustused. Käitajaks on isik, kes käitab näiteks tehast, suurlauta vm tootmisettevõtet, millega võib kaasneda keskkonna saastamine. Käitaja peab, nagu kõik teisedki isikud, vältima keskkonnaohtu, ent tema kohustused ulatuvad kaugemale kui tavainimestel. Selle põhjuseks on käitiste tegevusega kaasnev suurem risk ja seega ka suurem vastutus.

Käitaja peab KeÜS kohaselt veel:

1)      kasutama toorainet, energiat ja loodusvarasid säästlikult;

2)      kasutama oma tegevuses aineid, millega kaasneb võimalikult väike keskkonnarisk;

3)      valima oma käitisele asukoha, mis tekitaks võimalikult vähe keskkonnahäiringuid, arvestades muuhulgas ka kaugust elamupiirkonnast;

4)      tagama oma töötajatele keskkonnakaitsealase väljaõppe;

5)      teatama käitises lähtuvast olulisest keskkonnahäiringust viivitamatult asjaomaseid riigiasutusi;

6)      jälgima ka pärast käitise tegevuse lõpetamist, et sellest ei tuleneks olulisi keskkonnahäiringuid.

 Täpsemad kohustused iga käitiseliigi puhul tulenevad ka eriseadustest. Näiteks kirjutab tööstusheite seadus ette hulgaliselt reegleid suurte tööstusettevõtete käitamiseks, mis on täpsemad kui KeÜS sätted. Ent KeÜS-st tulenevad kohustused ei kehti üksnes suurtele töösturitele, vaid ka väiksematele ettevõtetele, kelle tegevus keskkonda oluliselt mõjutab.

Keskkonnaalased õigused

Eraldi peatükk on KeÜS-s pühendatud igaüht puudutavatele keskkonnaalastele õigustele.

Täiesti uus on Eesti õiguskorras igaühe õigus tema tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale ehk nn õigus puhtale keskkonnale. See tähendab, et igaühel, kes on mingi paigaga oluliselt seotud – näiteks elab seal, kasutab seda sageli, vmt – on õigus nõuda, et selles paigas vastaks keskkond tema tervise- ja heaoluvajadustele. Näiteks, et seal oleks piisavalt vaikne, et paiga looduskeskkond säiliks või et ta oleks seal kaitstud ebameeldiva lõhna eest. See õigus ei ole siiski absoluutne. Kui otsustatakse, kas isiku neid nõudmisi arvestada, kaalutakse ka teiste isikute õigusi ning piirkonna keskkonnatingimusi. Kohtupraktikas on näiteks juba ammu võetud seisukoht, et linnasüdames ei saa isik oodata, et tema maja kõrvale ei ehitataks teist maja.

Lisaks on kehtestatud kolm menetluslikku õigust:

1)     keskkonnateabe kättesaadavus;

2)     õigus osaleda keskkonnaalaste otsuste tegemises;

3)     keskkonnaalane kaebeõigus.

 Need olid erinevates seadustes olemas ka enne KeÜS jõustumist, ehkki neid on täpsustatud ja täiendatud. Keskkonnateave on olnud ka siiani kättesaadav avaliku teabe seaduse ning keskkonnaregistri seaduse kohaselt. Õigus osaleda otsusetegemises on vähemalt osalt olnud tagatud läbi planeeringute ja keskkonnalubade ning nende keskkonnamõju hindamise menetlusnõuete; KeÜS seab selge lisanõude, et osalemiseks tuleb anda tõhusad võimalused ja mõistlikud tähtajad. Keskkonnaalane kaebeõigus ja iseäranis keskkonnaorganisatsioonide eriline kaebeõigus olid juba varem reguleeritud halduskohtumenetluse seadustikus.

Keskkonnaalaste õiguste peatüki teine osa räägib nn igaüheõigustest ehk õigusest liikuda võõral maal ja veekogul. Igaüheõigustega seotud muudatustest, võrreldes senikehtinud normidega, annab hea ülevaate Pihel Sarve artikkel Eesti Looduses „Igaüheõigus – mida igaüks peaks looduses käies teadma“.

Loamenetlus

KeÜS sätestab esimest korda ühtse loamenetluse reeglid keskkonnalubade jaoks. Need hakkavad (erinevalt ülejäänud KeÜS-st) kehtima alates 1. jaanuarist 2015.

Uute reeglite suurim erinevus nii tavainimese kui ametnike jaoks seisneb selles, et ühe ettevõtte jaoks on edaspidi vaja taotleda ainult üks keskkonnaluba. Seni on ettevõtjad pidanud erinevat laadi mõjude või tegevuste jaoks taotlema erinevad load. Näiteks kaevandamise jaoks on ettevõtjal sageli vaja nii maavara kaevandamise luba, kui välisõhu saasteluba, vee erikasutusluba ja jäätmeluba. Uute normide kohaselt saavad kõik aspektid käsitletud ühes loas. See annab võimaluse hinnata ka kõigi keskkonnamõjusid korraga ning saada seega paremini aimu, mil viisil tegevust võib ellu viia, et selle mõju oleks võimalikult väike. Ettevõtja jaoks peaks olema lihtsam luba taotleda, ning tegevusest mõjutatud inimestel lihtsam loa plaaniga tutvuda ja sellele seisukohti esitada.

Kokkuvõte

Kokkuvõttes on KeÜS näol tegemist märgilise muutusega Eesti keskkonnaalastes õigusaktides. Eesmärgiks on võetud norme võimalikult palju ühtlustada ning tekitada nii ettevõtja kui tavainimeste jaoks selgem raamistik sellest, millised tegevused on lubatud, kui suur keskkonna mõjutamine on lubatud, kui palju tuleb ümbritseva keskkonnaga arvestada.

Kindlasti tekib KeÜS sätteid lugedes palju küsimusi, kuidas neid ühes või teises olukorras mõista. Selle selgitamiseks on KÕKi juhtimisel Eesti keskkonnaõiguse parimate spetsialistide poolt koostatud 2013. a alguses KeÜS kommentaarid, mis on kõigile veebis tasuta kättesaadavad (vt link allpool). Kuna pärast kommentaaride avalikustamist on KeÜS teksti muudetud, ei ole need täies ulatuses täpsed, ent autorite meeskond tegeleb juba praegu kommentaaride ajakohastamise ja täiendamisega, lootuses 2015. a alguseks uuendatud versioon avalikuks teha.

Materjalid

 Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse kehtiv tekst Riigi Teatajas

KeÜS kommenteeritud väljaanne (algteksti põhjal, hetkel täiendamisel)

Uudiskirja väljaandmist toetas
Keskkonnainvesteeringute keskus.


Uudiskirja saab endale elektrooniliselt tellida siin
Loobumiseks palume saata teade aadressile k6k@k6k.ee