Riigikogu menetleb uut
ehitusseadustikku
Riigikogu võttis
möödunud aasta 10. detsembril menetlusse uue ehitusseadustiku
eelnõu (555 SE). Eelnõu
kujutab endast senise ehitusõiguse põhjaliku reformi. Käesolevas uudiskirjas antav
ülevaade keskendub olulisematele muudatustele nn üldosas, ehk kõiki hooneid ja
rajatisi puudutavates sätetes.
Taustast
Uut
ehitusseadustikku on samaaegselt uue planeerimisseadusega (PlanS) välja
töötatud juba alates 2008. aastast. Pärast analüüside koostamise faasi pandi
aastatel 2010-2012 kokku esialgne eelnõu ja seletuskiri, mis avalikustati 2012. a veebruaris
(kajastasime seda 2012. a märtsikuu uudiskirjas).
Vahepeal on
eelnõud nii huvigruppide kui erinevate ministeeriumide ja asutuste arvamuste
alusel kohendatud ja täiendatud. Suhtlusest huvigruppidega annab ülevaate
eelnõu koostamise ajaveeb: https://ajaveeb.just.ee/planeerimisseadusjaehitusseadus/; erinevate ministeeriumide, omavalitsusliitude ning riigikontrolli,
õiguskantsleri ja Riigikohtu arvamused on kättesaadavad eelnõu materjalide
juures Eelnõude Infosüsteemis, 2012. a ning 2013. a juuni seisuga.
Seadustik peaks rakendusseaduse eelnõu kohaselt jõustuma 2015. a 1. juulil.
Eelnõu ülesehitus
Kuna uus eelnõu
sisaldab ka reegleid eriehitiste kohta, mis hetkel leiduvad mitmes eriseaduses,
on eelnõu jagatud kahte osasse. Esimeses osas ehk üldosas on toodud reeglid,
mis kehtivad põhimõtteliselt kõigi hoonete ja rajatiste kohta, nt mõisted,
põhimõtted, ehitusettevõtjatele kohaldatavad nõuded, erinevad menetlusreeglid.
Seadustiku teise osa moodustavad erireeglid, nt hoonete energiatõhususe,
ehitise kaitsevööndi, elektripaigaldiste, sideehitiste, puurkaevude, teede jms
kohta.
Pädevuste jaotus
Sarnaselt kehtiva
õigusega näeb ka uus seadustik ette, et ehitustegevust reguleerivad
projekteerimistingimuste, ehituslubade, kasutuslubade jt haldusaktide läbi
eelkõige kohalikud omavalitsused (KOVid). Erilaadsete ehitiste puhul, millega
seonduvat reguleeritakse seadustiku eriosas, võivad pädevateks olla ka teised
haldusorganid. Nt annab kõrgepingeliinidele, ja raudteerajatiste ehitamiseks
vajalikke haldusakte Tehnilise Järelevalve Amet, riigiteede puhul on pädevaks
asutuseks Maanteeamet.
Ehitamisega seotud mõisted
Erinevalt
kehtivast õigusest ei ole eelnõus ehitamise
mõiste defineeritud mitte läbi loetelu erinevatest selle mõiste alla
kuuluvatest tegevustest, vaid antud ka sisuline definitsioon. Ehitamiseks
loetakse tegevust, mille käigust kas tekib ehitis või muutuvad olemasoleva
ehitise füüsikalised omadused. Uus definitsioon on seega varasemast laiem ning
vastab enam tavaarusaamale „ehitamise“ mõiste tähendusest. Viimane ei tähenda,
et kõigi ehitamise tegevuste jaoks kehtiksid ühesugused ranged nõuded, eelnõu
järgnevates sätetes koheldakse erinevaid ehitamistegevusi erinevalt.
Laiemalt on
sõnastatud ka ehitise ümberehitamise
(rekonstrueerimise) mõiste. Ehitise ümberehitamist eristab remondist see,
et tegevuse tulemusena antakse ehitisele uus kvaliteet (nt ehitatakse hoone
ringi selliselt, et see vastaks uuenenud tuleohutusnõuetele). Erinevalt
kehtivast õigusest on eelnõus defineeritud ka ehitise lammutamise mõiste, millega on eelnõu seletuskirja kohaselt
praktikas probleeme esinenud.
Keskkonnamõjude hindamine ja ehitusuuringud
Eelnõu kohaselt
hinnatakse ehitamise, ehitiste või nende kasutamise keskkonnamõjusid keskkonnamõju hindamise ja
keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) kohaselt, ühendades võimalusel mõjude hindamise
ja projekteerimistingimuste, ehitusloa või kasutusloa menetlused. Viimasel
juhul tuleb tähtaegade, teavitamise jms osas täita mõlemale menetlusele seatud
reegleid.
Juhul, kui
keskkonnamõju hindamise tulemusena leitakse, et kavandatava ehitisega, selle ehitamisega või kasutamisega
kaasneb oluline keskkonnamõju, mida ei ole võimalik piisavalt vältida ega
leevendada, tuleks eelnõu kohaselt vastava loa
või projekteerimistingimuste andmisest keelduda. Kehtivas õiguses on
selline alus ette nähtud vaid ehitusloa puhul, kasutusloa andmisest on võimalik
keelduda vaid juhul, kui mõju on jäetud hindamata, ning
projekteerimistingimuste andmisest keeldumise alused on täpsemalt
reguleerimata.
Sarnaselt kehtiva
õigusega näeb eelnõu ette võimalust viia ehitusprojekti koostamiseks läbi ehitusuuringuid. Erinevalt kehtivast
õigusest ei ole see aga piiratud vaid ehitusgeoloogiliste ja –geodeetiliste
küsimustega, eelnõu seletuskirja kohaselt võivad uuringud puudutada ka nt
õhusaastet, müra ja liikluskoormust. Erinev on ka pädevate asutuste volitused
uuringute nõudmiseks. Kehtiva õiguse kohaselt saab uuringuid nõuda alles
ehitusloa andmisel; eelnõu kohaselt määrataks nende vajadus juba
projekteerimistingimuste andmisel.
KOVide ehitusmäärused
Eelnõu
koostamisel on otsustatud loobuda KOVide ehitusmäärustest, millega kehtiva
õiguse kohaselt reguleeritakse teatud ehitusalaseid küsimusi (nt
projekteerimistingimuste avalikustamise korda või miljööväärtuslike alade
planeerimise ja ehitamise põhimõtteid). Muudatuste üheks peamiseks ajendiks oli
soov ühtlustada ehitusalaseid nõudeid erinevates KOVides.
Mõned praegu
ehitusmäärustes käsitletavad küsimused on seetõttu täpsemalt reguleeritud uues
eelnõus (nt projekteerimistingimuste menetlus). Mõningaid küsimusi (nt
miljööväärtuslike hoonestusalasid puudutavaid) oleks eelnõu seletuskirja
kohaselt paslikum reguleerida üldplaneeringutega. Viimast võimalust on ka juba
praegu suuremates linnades (nt Tartus) kasutatud.
Projekteerimistingimused
Projekteerimistingimuste
osas on esimene oluline muutus nende kohustuslikkuses.
Eelnõu kohaselt oleksid projekteerimistingimused nõutavad hoonete ja olulise
avaliku huviga rajatiste püstitamise ja rajamise või esialgse mahuga võrreldes
enam kui 33% võrra suurendamise puhul, kui puudub detailplaneeringu kohustus
(nt hoone püstitamiseks väljaspool tiheasustusala). Kehtiva õiguse kohaselt on
projekteerimistingimused vajalikud kõigi hoonete ja rajatiste püstitamiseks ja
laiendamiseks juhul, kui detailplaneering ei ole kohustuslik. Seega ei oleks
projekteerimistingimused enam nõutavad kõigi rajatiste püstitamiseks ega ka
ehitiste väikesemahuliseks laiendamiseks.
Senisest
oluliselt täpsemalt on eelnõus reguleeritud nn tavapäraste projekteerimistingimuste sisu. Eelnõu § 26 lg-s 4 on loetletud,
millised nõuded projekteerimistingimustes määratakse (nt hoone kasutamise
otstarve, asukoht, suurim lubatud ehitisealune pind jms). Sisuliselt on
tegemist selliste ehitusõiguse küsimustega, mida reguleerivad ka
detailplaneeringud.
Eelnõu ühe
olulise uuendusena võib projekteerimistingimusi anda ka detailplaneeringu
olemasolul, vananenud või ebatäpse
planeeringu täpsustamiseks. Eelnõu seletuskirja kohaselt ei tohiks sellist
võimalust kergekäeliselt kasutada, kuna muudetav planeeringulahendus on läbinud
pika ja kaalutletud menetluse. Detailplaneeringut täpsustavaid
projekteerimistingimusi andes ei tohiks seetõttu eelnõu kohaselt
planeeringulahendust olemuslikult muuta, ehk neid ei tohiks anda olukorras, kus
sisuliselt tuleks koostada uus planeering. Eelnõu § 27 lg-s 4 on täpsemalt
loetletud, milliseid detailplaneeringu küsimusi võib projekteerimistingimustega
muuta ja täpsustada.
Projekteerimistingimusi
võib tulenevalt haldusmenetluse üldreeglitest ka hetkel anda avatud menetluses,
praktikas on see aga lühikese menetlustähtaja (30 päeva) tõttu raskendatud.
Uues eelnõus on projekteerimistingimuste avatud
menetluses andmise võimalus selgelt välja toodud ning sellisel juhul on ka
menetlustähtaeg tavapärasest pikem (60 päeva 30 asemel). Otsustus, kas anda
projekteerimistingimused avatud menetluses, on tingimuste andja
kaalutlusotsuseks. Seaduse sõnastuse kohaselt tuleks seda eelkõige teha
detailplaneeringut täpsustavate projekteerimistingimuste korral. Eelnõu ei
reguleeri küll projekteerimistingimuste avalikustamise täpsemat korda, ent kuna
projekteerimistingimused võivad üldsuse ja konkreetsete isikute huve mõjutada
analoogselt detailplaneeringutega, võiks KÕKi hinnangul eeskuju võtta PlanS
sätetest. Sellele viitab ka eelnõu seletuskiri.
Sarnaselt teiste
haldusaktidega tuleb projekteerimistingimuste menetlusse kaasata kõik isikud, kelle õigusi need mõjutada võivad, samuti
kaaluda huvitatud isikute (sh keskkonnakaitse- ja kohalike elanikke esindavate
organisatsioonide) kaasamist. Menetluses isikute poolt esitatud seisukohtadega
tuleb kas arvestada või nende arvestamata jätmist arusaadavalt põhjendada.
Erinevalt
kehtivast õigusest on eelnõus loetletud ka juhud, mil projekteerimistingimuste andmisest tuleb keelduda. Kuigi eelnõu §
32 sissejuhatav osa viitab sellele, et loetletud juhtudel on keeldumine
kohustuslik, on tulenevalt keeldumise aluste sõnastusest otsustajal siiski
teatav kaalutlusruum. Nt on otsustajatel kaalutlusruum otsustamaks, millisel
juhul võib ehitis riivata kolmanda isiku õigusi „ülemäära“ eelnõu § 32 p 5
tähenduses.
Kui kehtiv õigus
ei sätesta projekteerimistingimustele kehtivusaega,
siis uue eelnõu § 33 kohaselt kehtiksid projekteerimistingimused reeglina 5
aastat. Pädeval asutusel on seejuures õigus vajadusel kehtivusaega pikendada
või lühendada. Projekteerimistingimuste kehtivuse saab KOV või muu pädev asutus
ka ennetähtaegselt lõpetada, tunnistades need kehtetuks. Täpsemad kehtetuks
tunnistamise alused on loetletud eelnõu §-s 34, nende hulka kuulub nt
projekteerimistingimuste aluseks olevate andmete muutumine (nt uute hoonete ja
rajatiste rajamine piirkonda).
Ehitusteatised
Sarnaselt kehtiva
õigusega näeb ka uus seadus ette, et alati ei ole ehitamiseks vajalik
ehitusluba. Kehtiva õiguse kohaselt võib ehitusloa asemel ehitamiseks vajalik
olla kas a) KOVi kirjalik nõusolek või b) ehitise teatis. Uues eelnõus
kirjaliku nõusoleku regulatsiooni enam ei leidu, õiguse ehitamiseks annab vaid
kas ehitusluba või eelnõu 4. ptk 1. jaos reguleeritud ehitusteatis. Seda,
millisel juhul on ehitamiseks vaja ehitusluba ning millisel juhul piisab ka
ehitusteatisest, reguleerib eelnõu lisas 1 toodud tabel, milles on üles
loetletud kõikvõimalikud ehitised ning nende suurused/mahud.
Eelnõukohase
ehitusteatise kohaldamisala oleks seejuures oluliselt laiem. Kui kehtivas
õiguses on see nõutav tiheasustusalal kuni 20 m2 suuruse ehitisaluse
pinnaga hoone püstitamiseks, siis eelnõu kohaselt oleks see ehitamise
õiguslikuks aluseks nt 20-60m2 suuruse ehitisaluse pinnaga ja kuni 5 m kõrge hoone püstitamiseks,
ükskõik kui suure elamu ümberehitamiseks, iseseisva kanalisatsiooniseptiku
rajamiseks jm tegevusteks.
Ehitusteatis
annab isikule õiguse asuda teatisele vastava ehitamisega tegelema juhul, kui 10
päeva jooksul pärast teatise esitamist ei ole KOV vm pädev asutus teatanud, et
soovib esitada täiendavaid nõudeid. Võimalikud täiendavad nõuded
ehitustegevusele (nt kooskõlastamise vajadus, ohutuse tagamise nõuded) on
loetletud eelnõu § 36 lg-s 5, need antakse haldusaktina. Juhul, kui pädev
asutus peab täiendavate nõuete seadmist vajalikuks, kohaldatakse menetlusele
ehitusloa menetluse sätteid, sh menetlustähtaega (30 päeva).
Tulenevalt eelnõu
§ 36 lg 6 sõnastusest on pädeval asutusel õigus teatise saamise korral lisaks
täiendavate nõuete seadmisele ehitustegevust ka keelata. Seejuures tuleb
lähtuda ehitusloa andmisest keeldumise alustest (nt kavandatav ehitis ei vasta
planeeringule või projekteerimistingimustele või teistele isikutele kaasneks
püsiv negatiivne mõju, mis on üleliia koormav ning mida ei ole võimalik piisavalt
vähendada ega leevendada).
Ehitusteatise
kehtivusaeg on eelnõus piiratud kahe aastaga.
Ehitusload
Ehitusload on
eelnõu kohaselt sarnaselt kehtiva õigusega seotud
ehitusprojektiga: need annavad õiguse ehitada ehitist vastavalt selle
aluseks olevale projektile. Seega tuleb pädeval asutusel ehitusloa
väljastamisel eelkõige aluseks võtta ehitusprojekt.
Ehitusloa
menetluses kontrollib pädev asutus,
kas ehitusprojekt vastab õigusaktides (eelkõige planeeringutes,
projekteerimistingimustes) sätestatud nõuetele ning ehitise ja ehitamise
nõuetele. Vastav kontroll peab Riigikohtu senise praktika (vt nt asjas 3-3-1-42-03 tehtud
lahendi p 36) kohaselt
olema mitte ainult formaalne, vaid ka sisuline. Sisulisema kontrolli
teostamisel peaks pädevate asutuste jaoks olema abiks ka uues eelnõus täpsemalt
sätestatud teiste asutuste ning isikute kaasamise sätted ning senisest pikem
menetlustähtaeg (30 päeva senise 20 asemel).
Eelnõus on
varasemaga võrreldes selgemalt sõnastatud pädeva asutuse õigus seada
ehitusloale kõrvaltingimusi. Eelnõu
§ 42 lg-s 3 on esitatud näidisloetelu sellistest tingimustest (nt
lisatingimused ehitamiseks).
Ehitusloa andmisest keeldumise aluste loetelu on eelnõus kehtiva õigusega
võrreldes täiendatud. Eelnõu kohaselt võiks tulevikus keelduda ehitusloa
andmisest ka juhul, kui ehitise või ehitamisega kaasneb kas kolmandatele
isikutele üleliia koormav, püsiv negatiivne mõju või oluline keskkonnamõju,
mida ei ole võimalik piisavalt vältida või leevendada. Samuti on õigus loa
andmisest keelduda, kui kooskõlastav asutus ei ole ehitusloale põhjendatult oma
kooskõlastust andnud või ehitise lammutamine ei vasta olulistele avalikele
huvidele (eelnõu seletuskirja kohaselt nt raudteerajatiste puhul).
Kehtivas õiguses
on ehitusload põhimõtteliselt tähtajatud, ent need kaotavad kehtivuse juhul,
kui ehitamist ei alustata kahe aasta jooksul. Eelnõu kohaselt kehtiks ehitusluba juhul, kui
ehitamisega ei ole alustatud, viis aastat, ning ka ehitustegevusega alustamise
korral kuni seitse aastat..
Vajaduse korral võib neid tähtaegu ka lühendada või pikendada. Pädev asutus
saab kehtivuse ennetähtaegselt lõpetada ka ehitusloa kehtetuks tunnistamisega.
Kasutusteatised ja –load
Kasutusteatiste
ja lubade sätted sarnanevad suuresti ehitusteatiste ja lubade sätetega, eriti
menetluse osas. Sisuline erisus puudutab vaid haldusorgani poolt teostatava
kontrolli objekti – kui ehitusloa puhul kontrollitakse eelkõige ehitusprojekti
vastavust erinevatele nõuetele (sh projekteerimistingimustele), siis kasutusloa
puhul kontrollitakse eelkõige ehitise vastavust ehitusloale jt nõuetele,
hinnates eelkõige selle ohutust.
Tee-ehitus
Sarnaselt kehtiva
õigusega jääb tee-ehitusega seotud projekteerimistingimuste jt haldusaktide
andmine kohalike omavalitsuse ja Maanteeameti pädevusse. Seega jätkub olukord,
kus sageli on tee omanik ja ehitusloa vm haldusakti taotleja samal ajal ka akti
andjaks. Uue seadustiku eelnõu varasema versiooni kohaselt oleks võimalikke
huvide konflikte ennetatud sel viisil, et teedele ehitusloa andjaks oleks olnud
Tehnilise Järelevalve Amet. Eelnõu viimases versioonis on taas lähtutud
kehtivast õigusest, meelemuutust selles küsimuses ei selgita ka eelnõu
seletuskiri.
Olulise
uuendusena ei näe seadus enam ette tee eelprojektide koostamise võimalust.
Teede planeerimine peaks toimuma eelkõige planeeringutega. Kui viimastega ei
ole tee asukoht täpselt kindlaks määratud, antakse eelnõu kohaselt välja tee
projekteerimistingimused.
KÕKi hinnang
Uus
ehitusseadustik on oma ülesehituselt ning sõnastuselt varasemast
ehitusseadusest mitmeski mõttes selgem ning enam kooskõlas haldusmenetluse
üldosaga (eelkõige haldusmenetluse seaduse reeglitega). Seega võib eelnõud
ennast pidada kehtiva õigusega võrreldes edasiminekuks. Paljudes küsimuses on
samas jäetud KOVidele ja teistele pädevatele asutustele ulatuslik kaalutlusruum
isikute õiguste üle otsustamisel. Seega on uue eelnõu eduka ja eesmärgipärase
rakendamise eelduseks see, et seadust praktikas kohaldavad ametnikud tunnevad
ja rakendavad hästi üldisi kaalutlusnõudeid.
|
