Kui uudiskiri näib e-mailis imelik, vaata seda veebis.
Keskkonnaõiguse keskus Oktoober 2014
SA Keskkonnaõiguse Keskus |  Aleksandri 8, 51004 Tartu | k6k@k6k.ee   

Keskkonnamõju hindamise süsteemi muudatused mõju hindamise kvaliteeti ei paranda

22. septembril saatis Keskkonnaministeerium Justiitsministeeriumile kooskõlastamiseks keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse reegleid muutva eelnõu. Esmakordselt avalikustati eelnõu 2012. a sügisel. Vahepealsel ajal on eelnõusse tehtud mõningaid muudatusi, ent olulistes küsimustes on eelnõu jäänud endiseks. Uudises anname ülevaate olulisematest muudatustest ja nende tähendusest mõjude hindamise kvaliteedile.


Muudatuste taustast

Keskkonnaministeerium (KKM) alustas keskkonnamõju hindamise (KMH) ja keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) süsteemi muutmise ettevalmistustega juba 2008. aastal, mil hakati koguma keskkonnamõju hindamisega seotud osapoolte seisukohti KMH/KSH süsteemi muutmise vajaduste osas. Tookoord leiti, et KMH ja KSH menetluste ülesehituses esineb mitmeid põhimõttelisi probleeme, mille tõttu KMH/KSH ei toimi praktikas efektiifselt ega täida täiel määral oma põhilist eesmärki – keskkonnamõjusid vähendada. Edasised süsteemi muutmise lähtekohad pandi paika 2010. a valminud dokumendis „Mõjude hindamine keskkonnale – meetmete muutmise alused“. Huvigrupid olid plaani osas küllaltki kriitilised, keskkonnaorganisatsioonide jaoks oli probleemne plaan vähendada keskkonnateenistuste kui järelevalvaja rolli.

Järgmise paari aasta jooksul plaanitud muudatuste kohta täiendavat infot ei avalikustatud, kuigi Keskkonnaministeeriumis toimus töö eelnõu teksti ettevalmistamisega. 2012. a augusti lõpus saadeti eelnõu viimaks kooskõlastusringile. Avalikustatud eelnõu ei lahendanud 2010. a eelnõu avalikustamisel esitatud probleeme ning sai jätkuvalt kriitilist vastukaja mitmetelt osapooltelt (sh KÕKilt).

Vahepealse kahe aasta jooksul on eelnõu olnud taaskord avalikkuse pilgu alt väljas, kuigi samas on käinud tihedad läbirääkimised asjaomaste ministeeriumidega (eelkõige Siseministeeriumiga). Üllatuslikult ei saadetud täiendatud eelnõud enam n-ö suurele kooskõlastusringile, vaid otse Justiitsministeeriumile, kelle heakskiidu korral läheb eelnõu edasi menetlemiseks Vabariigi Valitsusele. Alljärgnevalt anname omalt poolt ülevaate olulisematest muudatustest, võrreldes kehtiva õigusega.

 

KMH/KSH järelevalve

Kehtivas KMH/KSH süsteemis on üheks peamiseks mõjude hindamise kvaliteedi tagamise lahenduseks Keskkonnaameti või KKM poolt teostatav järelevalve. Nii KMH/KSH lähtekohad (programm) kui mõjude hinnang (aruanne) läbivad riigipoolse kontrolli. Ilma järelevalvaja heakskiiduta ei ole võimalik tegevusluba anda ega näiteks planeeringut või arengukava kehtestada.

Eelnõu üheks põhimõttelisemaks muudatuseks on senise KMH/KSH järelevalve asendamine asutustega konsulteerimise kohustusega. Keskkonnaamet või KKM ei otsustaks seega tulevikus enam KMH/KSH programmi ja aruande heakskiitmise üle, vaid annaks sellele oma (mittesiduva) seisukoha. Samuti küsitaks riigiasutuste seisukohta mõjude hindamise algatamise osas.

Senist heakskiitu programmile ja aruandele asendaks tulevikus mõningal määral ka KMH/KSH programmi ja aruande nõuetele vastavuse kontroll. Eelnõu kohaselt teeks seda loa andja (praktikas üldjuhul Keskkonnaamet, ent erandjuhtudel ka KOV, Maanteeamet vm) või strateegilise planeerimisdokumendi koostamise korraldaja (nt üld- ja detailplaneeringu puhul KOV).

Eelnõu koostajate sõnul antaks otsustajale KMH /KSH menetluses edaspidi juhtroll, millega suureneks mõju hindamise olulisus. Selle läbi kaoks ka võimalus, et tegevuslubasid antakse välja või planeeringuid kehtestatakse formaalselt, st ilma mõju hindamist arvestamata. Lihtsamalt öeldes – keskkonnaametnikud tunnevad, et otsustus keskkonnaalaste küsimuste üle on lükatud nende kanda ning need asutused, kes otsustavad mingi tegevuse lubatavuse üle, ei võta keskkonnaaspekte piisavalt tõsiselt.

KÕKi hinnangul vähendavad kavandatud muudatused aga oluliselt ja põhjendamatult KMH/KSH sisulise kvaliteedi kontrolli. Seda eelkõige juhtudel, kus otsustajaks ei ole mitte KKA, vaid mõni muu haldusorgan (nt KOV ehitusloa andjana või planeeringu kehtestajana). Paljudel juhtudel puudub omavalitsustes või riigiasutustes, kes ei tegele keskkonnaküsimustega (nt Maanteeamet, Tehnilise Järelevalve Amet) piisav keskkonnaalane sisuline pädevus, mistõttu oleks mõjude hindamise nõuete täitmise kontroll pelgalt formaalne. Seetõttu võib juhtuda, et KMH/KSH eksperdi väiteid ei kontrollita menetluse vältel haldusorganite poolt üle ning lõppotsus võidakse langetada väära info põhjal, lubades keskkonda oluliselt kahjustavaid tegevusi.

KÕKi hinnangul ei ole probleem, et otsustaja ei võta mõju hindamisel endale juhtrolli, tingitud niivõrd KMH/KSH süsteemi ülesehitusest, kuivõrd otsustajate nõrgast haldussuutlikkusest. Näiteks KOV-del puudub piisav sisuline pädevus keskkonnamõjude hindamise osas. Samuti ei suuda asutused alati teha nõuetekohaseid kaalutlusotsuseid. Kuna need probleemid ei ole tingitud KMH/KSH menetluse ülesehitusest, ei saa neid ka KMH/KSH süsteemi muudatustega lahendada. Eriti mitte sellisel viisil, et KOV-dele (kes ei ole juba praegu piisavalt suutlikud) pannakse veel enam vastutust ja eeldatakse neilt veel enam sisulist pädevust keskkonnaküsimuste üle otsustamiseks.

Teoreetiliselt võiks probleemi leevendada KeMi ja KeAga konsulteerimise kohustuse sisseseadmine. Samas võib eeldada, et kooskõlastajana ei saa asutused süüvida KMH/KSH aruande kvaliteedi hindamisse sellise põhjalikkusega nagu seni KMH/KSH menetluses järelevalve teostamisel. KKA või KKM seisukohad ei oleks teistele otsustajatele ka siduvad, mistõttu võivad nt kohalikud omavalitsused neid ignoreerida. Seega ei saa konsulteerimiskohustus olla järelevalvet asendavaks meetmeks, nagu on väidetud seletuskirjas.


KMH läbiviimise kohustuslikkus

Eelnõuga muudetaks KMH läbiviimise kohustuse künniseid mitme tegevusvaldkonna jaoks ning täpsustataks KMH kohustusega tegevuste nimekirja. Kavandatavad muudatused KMH kohustusega tegevuste loetelus puudutavad tuumkütuse kasutamist, veekogu süvendamist ja tahkete ainete uputamist, tammi, paisu vms ehitamist, kaevandamise lõpetamist, nafta- ja keemiatoodete terminali ehitust jm.

Tulenevalt KMH kohustusega tegevuste loetelu muutmisest on vajalik muuta ka Vabariigi Valitsuse määrust, mis käsitleb tegevusi, mille korral tuleb kaaluda KMH läbiviimist. Määruse kavandatavate muudatuste hulgas väärib märkimist täiendus, mille järgi tuleb anda KMH vajalikkuse eelhinnang vähemalt 1 hektari suuruse veepeegliga veekogu rajamise korral. Selle muudatusettepaneku eesmärgiks on reguleerida mh neid olukordi, kus veekogu rajamise varjus soovitakse tegelikult kaevandatakse maavara. Selline praktika on viimasel ajal laiemalt levima hakanud, kuna veekogu rajamine on oluliselt lihtsam ja odavam kui karjääri rajamine.

Eelnõuga nähakse ette ka kohustus kaaluda KMH läbiviimist juhul, kui KMH kohustusega tegevusi muudetakse või laiendatakse. Muudatus tähendaks seda, et kui KMH kohustusega tegevuse laiendamine ületab KMH-kohustuse võimalikud künnised, siis tuleb KMH igal juhul läbi viia. Kui aga tegevuse laiendamisel künniseid ei ületata, tuleb KMH läbiviimist kaaluda (st lõplik valik, kas KMH-d läbi viia, jääb otsustajale).

Tervitatav on eelnõuga kavandatav muudatus, millega täpsustataks, mida tähendab „oluline keskkonnamõju” Natura 2000 võrgustiku alade puhul. Uus sõnastus lähtuks Euroopa Kohtu ja Riigikohtu praktikast ning sätestaks, et KMH/KSH läbiviimine on kohustuslik sellise tegevuse korral, mille osas ei ole objektiivse teabe põhjal välistatud, et sellega võib kaasneda eraldi või koos muude tegevustega eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile. Mõjude hindamine ei oleks erandina kohustuslik tegevuste puhul, mis on otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või selleks otseselt vajalik.

 

KMH algatamata jätmise otsus

Eelnõu kohaselt võiks kavandatava tegevuse KMH algatamata jätmise otsuse esitada mitte ainult tegevusloa andmata jätmise otsuse ühe osana (nagu seni), vaid ka tegevusloa andmise otsuse ühe osana. Muudatus võimaldaks teha KMH algatamata jätmise otsuse sisuliselt pärast loamenetluse lõppemist (ning sellest avalikkust ka hiljem teavitada).

KÕK leiab, et kavandatav säte ei ole kooskõlas Århusi konventsiooniga, mille kohaselt peavad keskkonnaasjade otsustajad tegema avalikkusele otsustamise varases etapis ja tõhusal viisil teatavaks kavandatud tegevuse ja taotluse, mille kohta otsus tehakse, samuti kavandatud menetluse. Teade peab mh sisaldama andmeid selle kohta, kas hinnatakse tegevuse keskkonnamõju.

KMH algatamata jätmise teadete avalikustamine koos tegevusloa väljaandmise otsusega ei ole käsitletav avalikkuse teavitamisena varases etapis. Loa väljaandmine on loamenetluse lõppetapp, mille järel avalikkus enam osaleda ja otsust mõjutada ei saa. KMH algatamata jätmise otsuse tegemine peab aset leidma loamenetluse protsessi algetapis ning sellest peaks viivitamatult teavitama ka avalikkust. Vaid see tagab, et võimalikud kaasarääkijad oleksid juba loa avaliku väljapaneku etapis teadlikud KMH läbiviimisest (või läbi viimata jätmisest) ning saaksid selles osas kaasa rääkida.

 

KSH läbiviimise kohustuslikkus

Eelnõuga muudetaks ka loetelu juhtumitest, mille korral tuleb kas KSH tingimata läbi viia või seda kaaluda. Uuena nähaks KSH läbiviimine igal juhul kohustuslikuna ette joonehitiste (näiteks raudtee, kõrgepingeliin) ja olulise ruumilise mõjuga objektide kavandamisel.

Samas sätestab eelnõu, et maakonnaplaneeringu või üldplaneeringu teemaplaneeringu koostamisel tuleb KSH vajadust vaid kaaluda. Senine KeHJS sõnastus eeldab KSH läbiviimist kõigi teemaplaneeringute koostamisel, ehkki praktikas ei ole ka seni sellest kõigil juhtudel lähtutud.


KSH menetluse läbiviija

Eelnõuga muudetaks KSH menetluse läbiviimise korda selliselt, et KSH programmi ja aruande avalikke väljapanekuid ja avalikke arutelusid hakkaks korraldama strateegilise planeerimisdokumendi koostamise korraldaja (nt KOV). Seni tegi seda strateegilise planeerimisdokumendi koostaja (nt arhitektuuribüroo). Seletuskirja kohaselt on muudatuse põhjendatav sellega, et planeerimisseaduse kohaselt korraldab planeeringute avaliku väljapaneku ja avaliku arutelu kohalik omavalitsus (planeerimisdokumendi koostamise korraldaja) ning samamoodi peaks olema ka planeerimismenetlusega kaasneva KSH puhul.

 

Nõuded KMH/KSH juhtekspertidele

Eelnõu toob seadusesse uue termini – juhtekspert. Juhtekspert on eelnõu järgi ekspertrühma litsentseeritud juht, ekspert aga ekspertrühma liige. Eelnõu täpsustatab juhteksperdile esitatavaid nõudeid (litsentsi taotlemiseks vajalik koolitustundide maht, sisuline osalemiskogemus eksperdirühma töös, magistrikraad jms), mis on rangemad kui tavapärasele eksperdile esitatavad nõuded.


Uute nõuete rakendamine pooleliolevatele KMH/KSH menetlustele

Eelnõu näeb ette, et eelnõu jõustumist algatatud KMH või KSH tuleks viia lõpuni algatamise ajal kehtinud õigusaktide kohaselt. Juhul, kui nimetatud KMH või KSH menetlus ei ole lõpetatud kolme aasta jooksul arvates eelnõu jõustumisest, peaks edasise menetlus lõpule viima juba uute, menetluse ajal kehtivate õigusnormide kohaselt.

KÕKi hinnangul on ka see säte problemaatiline, kuna tekitab olukorra, kus ühe menetluse vältel tuleb kohaldada erineva sisuga norme. Viimane põhjustab eeldatavasti suurt segadust nii menetlust läbiviivale haldusorganile kui menetluses osalejatele.

 

Kokkuvõtlik hinnang eelnõule

KÕK leiab, et vaatamata eelnõu koostamise pikale perioodile ei lahenda see efektiivselt kehtiva praktika probleeme, vaid võib neid pigem juurde toota. Väljapakutud regulatsioon nõrgendaks oluliselt sisulist kontrolli KMH/KSH aruannete kvaliteedi ja järelduste õigsuse üle, mistõttu võib mõjude hindamise kvaliteet veelgi halveneda.

Muret tekitab ka eelnõu senine menetluskäik – sisulist diskussiooni reeglite muutmise üle on peetud eelkõige ministeeriumide vahel, jättes kõrvale teised eelnõule kommentaare esitanud huvigrupid ning laiema avalikkuse. Selline teguviis on otseses vastuolus kehtiva hea õigusloome ja normitehnika eeskirjade ja hea õigusloome tavaga.

Eelnõu materjalid Eelnõude Infosüsteemis