Pöördumine kliimaseaduse õiguslike probleemide kohta
Lugupeetud Riigikogu õiguskomisjoni ja põhiseaduskomisjoni liikmed!
Pöördume teie poole murega kliimakindla majanduse seaduse (KKMS) eelnõus olevate oluliste õiguslike probleemide pärast. Leiame, et eelnõu on vastuolus Eesti rahvusvaheliste kohustuste ja Riigikohtu otsusega.
Riigikohtu praktika
2023. aastal tõlgendas Riigikohus asjas 3-20-771 Pariisi kokkulepet ja põhiseadust ning andis nende põhjal suuniseid Eesti kliima-alase regulatsiooni kujundamiseks, et Eesti täidaks endale võetud rahvusvahelisi kohustusi ja kaitseks inimeste põhiõiguseid. Riigikohus leidis järgmist:
"Pariisi kokkulepet ja selle aluseks olevat teaduslikku teadmist arvestades tuleb globaalne keskmise õhutemperatuuri tõus hoida oluliselt allpool kui 2 °C, võimaluse korral 1,5 °C piires võrreldes tööstusrevolutsiooni eelse tasemega. Põhiseadus kohustab Eesti riiki andma selle eesmärgi saavutamisse proportsionaalse panuse. Selleks on omakorda aegsasti vaja kehtestada realistlik ja õiguslikult siduv etapiviisiline ja sektoripõhine heitekoguste jaotuskava kliimaneutraalsuse saavutamiseks. Sellise kava puudumine looks lähiaastatel paljude tegevuste lubatavuse küsimuses isikutele suure ebakindluse.
Ilma niisuguse õigusliku raamistikuta on ka keeruline piisava kindlusega välistada, et sedavõrd suuremahulise objekti nagu vaidlusaluse tehase käivitamise lõplik lubamine keskkonnakompleksloas ei või kokkuvõttes siiski tuua kaasa isikute põhiõiguste ja avalike huvide ülemääraseid piiranguid muudel tegevusaladel." (RKHKo 3-20,771, p 48)
KKMS-s seatud KHG heite vähendamise eesmärkide õiguslikest probleemidest
KKMS eelnõu ei vasta olulistes küsimustes Riigikohtu kirjeldatule. Eelnõus olevad üleriigilised kasvuhoonegaaside (KHG) heite vähendamise eesmärgid on kaugelt liiga tagasihoidlikud, et võimaldada Eestil proportsionaalse panuse andmist üleilmse kliimasoojenemise leevendamisse. KKMS ettevalmistamise käigus TalTechilt tellitud
uuringu kohaselt peaks Eesti juba praegu ja lähiaastatel tempokalt kasvuhoonegaaside heidet vähendama ning saavutama kliimaneutraalsuse 2030ndatel, sest üksnes nii on mingigi võimalus pidada Eesti pingutust rahvusvaheliselt proportsionaalseks ja õiglaseks. KKMS eelnõus on uuringu järeldusi eirates lükatud edasi heite vähendamist ja jäädud 2021. aastal kliimapoliitika põhialustes seatud sihi juurde saavutada kliimaneutraalsus alles aastaks 2050.
2021. aastal kliimapoliitika põhialuste muutmise järel on aga saanud tugevat teaduslikku kinnitust vajadus ülimalt kiiresti vähendada KHG heidet ja jõuda ülemaailmselt kliimaneutraalsuseni hiljemalt sajandi keskpaigas, et oleks väikegi võimalus hoida kliimasoojenemist alla 2 kraadi, mis on kokku lepitud Pariisi kokkuleppes. Maailma kliimateaduse kõige kõrgetasemelisemat ning kõige laialdasemalt aktsepteeritud seisu väljendab valitsustevahelise kliimapaneeli (IPCC) 2023. aasta ülevaatearuanne. Sealjuures on jõukatel ja kõrgelt arenenud riikidel nagu Eesti lasub rahvusvahelisest õigusest tulenev kohustus vähendada oma heitkogust keskmisest kiiremini. Seetõttu on lubamatu sätestada KKMS-s eesmärke, mis eiravad parimat teaduslikku teadmist.
Oluliselt ambitsioonikamate heite vähendamise eesmärkide seadmiseks kohustab Eestit ka Pariisi kokkulepe. Selle artikli 4 lõigete 2 ja 3 kohaselt on riikidel kohustus “säilitada” varem seatud eesmärkide taset ning uute eesmärkide seadmisel liikuda varasematest edasi, et iga järgmine eesmärk kujutaks endast “osalise kõrgeimat võimalikku edasipüüdlikkuse taset”. Teisisõnu on kokkuleppe osalisriigil kohustus anda endast tõsimeeli oma parim kliimamuutuste leevendamiseks.
KKMS eelnõus on 2030. aastaks seatud eesmärk vähendada KHG heidet 63% võrreldes 1990. aasta tasemega, taganedes varem kliimapoliitika põhialustes sätestatud 70% eesmärgist. 2035. aastaks on seatud vähendamise eesmärk 71%, millega Eesti läheb tagasi ka “Eesti 2035” strateegias seatud eesmärgist vähendada heidet 8 mln tonnini ehk ligi 78% võrreldes 1990. aastaga.
Eelnõukohaseid eesmärke seadusena kehtestades rikuks Eesti riik põhiseadusest ja rahvusvahelisest õigusest tulenevat kohustust anda kliimasoojenemise piiramise pingutusse oma proportsionaalne panus. Lisaks läheks Eesti selliste eesmärkide seadmisega vastuollu EL energialiidu juhtimismäärusega (2018/1999 EU), mille artikli 14 lõike 3 kohaselt võib EL liikmesriik üksnes alal hoida või suurendada oma kliimaeesmärkide ambitsiooni. Vastupidine tegevus seab ohtu kliimaeesmärkide saavutamise terves Euroopa Liidus.
Teekaartide õiguslikest probleemidest
Erinevalt kõigist varasematest KKMS eelnõu versioonidest, milles sisaldusid nii üleriigilised kui sektoripõhised kliimaeesmärgid, puuduvad Riigikogu menetletavast eelnõust majandussektorite KHG heite vähendamise eesmärgid. Selle asemel on mõne sektori eesmärgid kirjutatud õiguslikult mittesiduvatesse nn teekaartidesse. Lisaks on kaotatud eelnõust volitusnorm, mis kohustaks eesmärke isegi teekaartides sätestama. Nõnda jääb kehtestamata Riigikohtu kirjeldatud kohustuslik "sektoripõhine heitekoguste jaotuskava". Sealjuures ei ole eelnõus kuidagi õiguslikult põhjendatud, miks on eelnõu ettevalmistamise käigus otsustatud tõlgendada õigust hoopis teisiti kui Riigikohus ja loobutud majandussektorite eesmärkidest.
Esiteks on selline lahendus teravas vastuolus hea õigusloome normidega ning kaheldav on ka selle põhiseaduspärasus. Sisuliselt nähakse eelnõus ette uus planeerimismehhanism, mille kehtestamiseks ei tulene seadusest aga isegi volitusnormi ning mille õiguslikud tagajärjed ei ole selged. Kehtivad õigusnormid võimaldavad valitsusel kehtestada kavasid üksnes strateegiliste arengudokumentidena (näiteks arengukavadena), mille jaoks on ette nähtud ka vastav menetlus ning näiteks keskkonnamõju hindamise ja avalikkuse kaasamise kohustus. Teekaartide menetlemiseks vajalikud volitus- ja menetlusnormid aga puuduvad.
Kliimamuutustega seoses on kehtestatud hulk arengukavasid, näiteks energiamajanduse arengukava (ENMAK), transpordi arengukava, metsanduse arengukava (MAK), kliimamuutustega kohanemise arengukava (KOHAK), keskkonna valdkonna arengukava (KEVAD) jpt. KKMS protsessis ei ole välja toodud tõsiseid probleeme, mis oleks tõusetunud arengukavadega reguleerimisel ega selgitatud, miks on nende lahendamiseks vaja luua teekaartide instrument. Ka on selgusetu, milline on arengukavade ja teekaartide hierarhia ning kuidas käituda, kui nende dokumentide vahel on vastuolud. On ebaselge, kuidas tuleb arvestada teekaartidega haldusmenetluses, näiteks suure heitega käitisele loa andmisel. Just selgete õigusnormide puudumine oli Riigikohtu õiguslikuks etteheiteks õlitehase ehitusloa vaidluses ning seda puudujääki KKMS eelnõu koos teekaartidega ei kõrvalda.
Lisaks on jäänud tähelepanuta, et teekaardid kujutavad endast keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 31 punktis 3 nimetatud strateegilisi planeerimisdokumente. Seetõttu tuleb KeHJS kohaselt korraldada teekaardile keskkonnamõju strateegiline hindamine ja kaasata sellesse KeHJS menetlusnõuete kohaselt avalikkus. Teekaartide vastuvõtmine ilma KSH läbiviimise ja avalikkuse kaasamiseta oleks selgelt õigusvastane.
Õiguspärase kliimaregulatsiooni puudumise õiguslikest tagajärgedest
Eelkirjeldatust nähtub, et eelnõus esitatud kujul KKMS vastu võttes ei vastaks Eesti kliimaregulatsioon ikkagi põhiseadusest ja rahvusvahelisest õigusest tulenevatele kohustustele. Nagu Riigikohus sedastas õlitehase otsuses, siis Eesti kohustustele vastava kliimaregulatsiooni puudumise tõttu on oht, et suure keskkonnamõjuga tegevuste lubamine toob kaasa inimeste põhiõiguste ja avalike huvide rikkumisi praegu ja lähitulevikus. Ka rikub see Euroopa inimõiguste konventsiooni artikliga 8 kaitstavat õigust era- ja perekonnaelu puutumatusele, nagu on selgitanud Euroopa Inimõiguste Kohus otsuses KlimaSeniorinnen Schweiz jt v Šveits.
Lisaks loob õiguspärase kliimaregulatsiooni puudumine ohu, et Eesti riik kannab rahvusvahelist vastutust kliimamuutuste süvendamise ning nendega kaasneva ulatusliku hävingu eest. Riikide kohustusi ja vastutust seoses kliimamuutustega selgitas ÜRO juures tegutsev Rahvusvaheline Kohus 2025. aastal välja antud nõuandvas arvamuses. Selle kohaselt võib kliimaalase hoolsuskohustuse rikkumine – näiteks õigusaktide vastu võtmata jätmine, mis piiraks riigi kasvuhoonegaaside heitkogust – kujutada endast rahvusvahelise õiguse vastast tegu, mis toob kaasa riigi vastutuse. Kohustuse rikkumise eest saab vastutusele võtta iga kahju kannatanud riik. Et Eesti on maailma võrdluses jõukas ja ebaproportsionaalselt suure kasvuhoonegaaside heitega riik, siis on Eesti puhul vastutuse kandmine enam kui tõenäoline. Rikkumise tuvastamise korral võib riik seista silmitsi nõudega tasuda reparatsioone või kompensatsiooni. Arvestades kliimamuutuste tagajärgede hiiglasliku rahalise kuluga, on õiguspärase kliimaregulatsiooni puudumise näol tegemist tõsise pikaajalise ohuga Eesti rahandusele.
Tõsiasi, et Riigikogu pole juba kolmandat aastat kõrvaldanud Riigikohtu osutatud olulisi vajakajäämisi Eesti õigusruumis, seab kahtluse alla võimude tasakaalustatuse. Teisiti pole võimalik kirjeldada olukorda, kus seadusandlik võimuharu eirab kohtu kirjeldust nõutavast regulatsioonist, mis tagaks põhiõiguste ja avalike huvide kaitse.
Pöördume teie poole, et pööraksite tähelepanu KKMS eelnõus sisalduvatele õiguslikele probleemidele, mis puutuvad Eesti rahvusvaheliste lepete täitmisesse ja põhiõiguste ning inimõiguste kaitsesse, ja seisaksite vastuoludeta õigusruumi kujundamise eest.