Keskkonnaõiguse  uudiskiri

NOVEMBER‘09

Riigikohus tegi olulise otsuse Natura 2000 alade kaitse alla võtmise menetluse osas

Riigikohus tegi 30.09.09 haldusasjas nr 3-3-1-57-09 otsuse, milles võttis olulisi seisukohti seoses Natura 2000 alade kaitse alla võtmisega. Tegemist oli Audru vallas kinnistuid omavate maaomanike kaebusega, milles paluti tühistada Vabariigi Valitsuse poolt Audru poldri hoiuala kaitse alla võtmise määrus, kuna kaitse alla võtmine oli põhjendamata ja selleks ei olnud kogutud piisavalt infot. Riigikohus tühistaski Audru poldri hoiuala kaitse alla võtmise määruse osas, millega arvati hoiualasse vaidlusalused kinnistud.

Ekspertiisi puudumine kaitse alla võtmise menetluses

Kinnistuomanikud AS Pajker, Vahur Tamme ja Ragner Matsalu leidsid oma kaebuses, et ei olnud piisavalt andmeid nende kinnistutel asuvate loodusväärtuste kohta, et saanuks üldse kinnistute hoiualasse arvamuse üle üldse otsustada. Nii Tallinna halduskohus kui ringkonnakohus jätsid kaebused rahuldamata, leides, et Audru poldri hoiuala kaitse alla võtmiseks ka vaidlusaluste kinnistute osas oli piisavalt infot – kõigis Euroopa Liidu liikmesriikides moodustatud linnualad rahvusvahelise tähtsusega linnualade (nn IBA alade) alusel ning ornitoloogilised kriteeriumid, mida konkreetsel juhul järgiti, pärinevad Eesti Ornitoloogiaühingult dokumendist "Euroopa Liidu tähtsusega linnualad Eestis". Tähtsate linnualade piiritlemiseks kasutati kogu Euroopa juhendmaterjali "Important Bird Areas in Europe: Priority sites for conservation".

Riigikohus selle lähenemisega ei nõustunud, kuna leidis, et hoiuala moodustamise menetlus viidi läbi ilma nõuetekohase ekspertiisita. Vastava ekspertiisi koostamine, mille eesmärgiks on muuhulgas kavandatavate piirangute otstarbekuse hindamine, on ette nähtud looduskaitseseaduse (LKS) § 8 lõikes 3. Riigikohtu hinnangul ei ole eelviidatud EOÜ väljaande eesmärgiks anda hinnangut loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepanekule, ka ei esitata selles väljaanded spetsiifilisi põhjendusi vaidlusaluse ala osas ega hinnata kavandatavate piirangute otstarbekust.

KÕKi hinnangul tuleb Riigikohtuga nõustuda. EOÜ väljaanne ei ole iseseisvalt loetav ekspertiisiks LKS mõttes, kuna see piiritleb potentsiaalset kaitset vajava alana palju suurema ala Pärnu lahe piirkonnas ega käsitle eraldi Audru poldri ala. Seega puuduvad seal spetsiifilised põhjused, miks just kõnealune Audru poldri ala tegeliku kaitse alla võeti. Isegi, kui lähtuda eeldusest, et EOÜ väljaandest ning selle alusmaterjalidest on spetsiifilise ala kaitse alla võtmise eeldused tuletatavad, puudub nendest alal kavandatavate piirangute otstarbekuse hinnang. Ehkki hoiuala näol on tegemist võimalikest kaitsekordadest kõige vähem koormavamaga (ning seega mingis mõttes ka vähem piiravamaga), oli siiski vajalik, et ekspert põhjendanuks, et konkreetse ala kaitsmine just hoiuala kaitserežiimi kaudu on kaitse tagamiseks otstarbekas.

Seetõttu tulebki nõustuda Riigikohtu lõppjäreldusega antud küsimuses: „Kui aga menetlus algab ilma nõuetekohase ekspertiisita ning ka menetluse kestel ei korraldata ekspertiisi, mille käigus selgitataks välja kõik olulised asjaolud, ei saa menetluse tulemusena antav haldusakt (loodusobjekti kaitse alla võtmise otsus) olla õiguspärane, sest välja on selgitamata olulised asjaolud. Sellisel juhul on nõuetekohase ekspertiisi puudumine oluline menetlusrikkumine, mis annab aluse menetluse tulemusena antud haldusakti tühistamiseks.“

Linnudirektiivi vahetu kohaldatavus

Antud asjas võtsid eri astmete kohtud erinevaid seisukohti ka selles osas, kas Eestil oleks võimalik linnudirektiivi vahetult kohaldades siiski hoiuala moodustamist õiguspäraseks lugeda (kuna tuleb täita linnudirektiivis sätestatud kaitsekohustust).

Tallinna ringkonnakohus on ala kaitse alla võtmise legaalsuse õigustusena varem samas asjas märkinud, et kuna oli tuvastatud ala vastavus linnudirektiivi kriteeriumitele, tuli ala kaitse alla võtmisel eelkõige arvestada linnudirektiivist tulenevad kohustusi ning et „riigi kaalutlusruum linnudirektiivi nõuete täitmisel oli väga kitsas“. Ringkonnakohtu seisukoht paistab olevat, et hoolimata puudulikest andmetest ei olnud riigil võimalik ala kaitse alla võtmata jätta linnudirektiivi otsekohalduvuse tõttu: „EL Nõukogu direktiivis 79/409/EMÜ (nn linnudirektiiv) toodud eesmärkide täitmiseks on EL liikmesriigi valikuvõimalused kaitstavate loodusväärtuste, käesoleval juhul direktiivi lisas I nimetatud linnuliikide ning seal nimetamata rändlinnuliikide olulise peatumis- ja pesitsuskoha tuvastamisel vaadeldaval alal, kaitse tagamiseks oluliselt piiratud.”

Riigikohus on sellisele seisukohale vastu vaielnud,  väites, et antud juhul ei olnud linnudirektiivi otsekohaldamine asjakohane, kuna tegemist oleks olnud EL direktiivi otsekohaldamisega isiku (maaomaniku) õigusi kahjustaval viisil, mis Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei ole lubatav (vt lähemalt Riigikohtu otsuse p 22).

KÕKi hinnangul on mõlemad kohtud on lähenenud küsimusele mingil määral ekslikult.

Ringkonnakohtu seisukoht ei ole õige seetõttu, et EL direktiivi otsekohaldavuse üheks eelduseks on see, et direktiiv oleks siseriiklikult üle võtmata (näiteks kui Eestis puuduks asjakohane kaitse alla võtmise menetluse regulatsioon või oleks see regulatsioon mingis osas direktiiviga vastuolus). Riik saaks enda poolt kehtestatud menetlusreeglite rikkumist põhjendada direktiivi sätetega vaid juhul, kui menetlusreeglite (antud juhul ekspertiisi läbiviimise) rikkumine oleks direktiiviga ilmselgelt rohkem kooskõlas kui nende järgimine.  Antud juhul ei ole see eeldus täidetud, kuna Eesti riik on kehtestanud hoiuala moodustamise menetluse, mis KÕKi hinnangul on direktiividega kooskõlas ning igati põhjendatud (ka kõnealuses kohtumenetluses pole keegi vastupidist väitnud). LKS-s sätestatud nõue viia läbi ekspertiis ning LKS sätted ekspertiisi sisu kohta on linnudirektiivi eesmärkidest lähtuvalt igati asjakohased. Seega ei saanud Vabariigi Valitsus põhjendada ekspertiisi puudumist linnudirektiivi otse kohaldamisega.

Riigikohtu põhjendused selles osas, et direktiivi antud juhul ei saanud otse kohaldada, kuna see piirab üksikisikute õigusi, on KÕKi hinnangul aga samuti ekslikud. Riigikohus on jätnud tähelepanuta olulised Euroopa Kohtu lahendid, mis toetavad iseäranis keskkonnaasjades lähenemist, et üksikisikute õiguste negatiivne mõjutamine ei pea igal juhul otsekohaldatavust välistama (nt Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-201/02, Delena Wells).

Riigikohtu otsuse tagajärjed

Riigikohtu poolt vaidlusaluste kinnistute osas hoiuala kaitserežiimi tühistamine ei tähenda siiski, nagu jääksidki need kinnistud kindlasti hoiualast ka edaspidi välja. Riigikohtu otsuse tagajärjel on tekkinud olukord, kus hoiuala hulka arvatud kinnistutel ei kehti enam küll hoiuala režiim, ent kuna Eesti on edastanud Euroopa komisjonile 2009.a. linnualade nimekirja, mille alusel loetakse vaidlusaluseid alasid EL poolt Natura 2000 võrgustiku aladeks, on jätkuvalt tegemist Natura 2000 võrgustiku aladega.

Kuna alad ei ole Eesti poolt ühegi siseriikliku kaitserežiimiga kaitstud, rikub Eesti riik oma kohustust tagada aladel linnudirektiivist tulenev kaitse. Euroopa Komisjonil on võimalik algatada Eesti suhtes rikkumismenetlus, mis juhul, kui Eesti olukorda ei paranda, võib lõppeda ka hagiga Eesti vastu Euroopa Kohtus. Eesti saab seda vältida kaitserežiimi taastamisega kõnealustel aladel, mis eeldab uue kaitse alla võtmise menetluse korrektset läbiviimist.