Keskkonnaõiguse  uudiskiri

OKTOOber‘09

Riigikohus: valitsuse õigus otsustada kaevandamislubade lubatavuse üle on põhiseadusega kooskõlas

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tegi 30. septembril 2009.a. otsuse kohtuasjas nr 3-4-1-9-09 seoses Koigi valla taotlusega tunnistada põhiseadusevastaseks maapõueseaduse (MaaPS) sätted, mis lubavad üldgeoloogilise uurimistöö ja uuringuloa või maavara kaevandamisloa andmist Vabariigi Valitsuse nõusolekul ka kohaliku omavalitsuse (KOV) vastuseisu korral. Riigikohus otsustas, et MaaPS vastavad sätted on põhiseadusega kooskõlas, ning jättis Koigi valla taotluse rahuldamata.

MaaPS sätete sisu ja Koigi valla väited

MaaPS kohaselt on kohalikul omavalitsusel õigus väljendada vastuseisu maavara otsingu eesmärgil üldgeoloogilise uurimistöö loa või uuringuloa andmisele – sel juhul tuleb üldgeoloogilise uurimistöö loa ja uuringuloa andmisest keelduda (MaaPS § 20 lg 1 p 9). Erandina on uurimistöö loa ja uuringuloa andmine siiski võimalik ka KOV mittenõustumise korral – sel juhul tohib vastavad load anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul (MaaPS § 20 lg 3).

Analoogne regulatsioon kehtib maavara kaevandamislubade andmisel – kaevandamisloa andmisest tuleb keelduda, kui KOV ei ole kaevandamisloa andmisega nõustunud (MaaPS § 34 lg 1 p 16), ent erandina on kaevandamisloa andmine ka sel juhul võimalik, kui selleks annab nõusoleku Vabariigi Valitsus (MaaPS § 34 lg 2).

Koigi vald leidis, et sätted, mis lubavad vastavaid lube anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul ka KOV vastuseisu korral, on põhiseadusevastased, kuna need riivavad enesekorraldusõigust – KOV üksus ei saa enam otsustada kohaliku elu küsimustena nõustumist uuringulubade andmise ja kaevandamisega. KOV üksus on kaotanud neis küsimustes iseseisvuse, kuna tema nõusolekut asendab Vabariigi Valitsuse seisukoht. Koigi valla hinnangul on kohaliku tähtsusega maardlate puhul nõusoleku andmine uuringuloa ja kaevandamisloa väljastamiseks kohaliku elu küsimus. MaaPS eristab kohaliku tähtsusega ja üleriigilise tähtsusega maardlaid, ent juhul, kui KOV-l ei ole õigus otsustada kohaliku tähtsusega maardlas toimuva tegevusega nõustumise üle, kaotab vastav eristus oma mõtte.

Koigi vald mõistab, et sellise enesekorraldusõiguse riivel on legitiimne eesmärk - tagada maavaravarude pikaajalise kasutamise võimalus, säilitades sealjuures maapõue looduslik seisund ja maa hilisem kasutamiskõlbulikkus, ent tegemist ei ole kohase ega mõõduka meetmega. Maavarade väidetav defitsiit ei saa Koigi valla hinnangul olla piisav põhjus kohalikku ellu sellisel määral sekkumiseks.

Riigikohtu seisukohad

Riigikohus leiab, et maavarade uurimise ja kaevandamise üle lõplike otsuste tegemine ei ole kohaliku elu küsimus, kuna maavarad on mõistetavad loodusvarade ja loodusressurssidena Põhiseaduse § 5 tähenduses ning on sellistena osa rahvuslikust rikkusest.

Maavarade säästliku kasutamise kavandamine ei saa Riigikohtu hinnangul toimuda põhiseaduse kohaselt üksnes ühe omavalitsusüksuse piires, vaid see peab lähtuma riiklikest huvidest ja vajadusest tagada maavarade säästlik kasutamine kogu riigis. Üksikul omavalitsusüksusel ei ole täielikku ülevaadet maavarade levikust kogu riigis ja seetõttu nende uurimise ja kaevandamise üksikasjadest, mis võimaldaksid tal langetada kaevandmisega nõustumise kohta üleriigiliselt adekvaatse lõppotsuse. Maavara kasutamise üle otsustamine on riigi ülesanne ka seetõttu, et MaaPS § 4 kohaselt kuulub maavara üldjuhul riigile.

Riigikohus leiab, et maavarade uurimise ja kaevandamise üle otsustamine ei muutu kohaliku elu küsimuseks ainuüksi seetõttu, et mõni maardla on kohaliku tähtsusega. Maardlate jaotamine üleriigilise tähtsusega ja kohaliku tähtsusega maardlaiks määrab üksnes selle, milline riigiasutus maardla kohta otsuseid langetab ja milline on kaevandamisloa kehtivusaeg.

Riigikohus nõustub, et omavalitsusüksused esindavad avalikke huve, ent need huvid ei pruugi kattuda riigi huvidega. Juhul, kui huvide vahel tekib konflikt, aitab seda ületada see, et just riigil on õigus langetada maavarade uurimise ja kasutamise kohta lõplik otsus.

Riigikohus möönab, et Koigi valla poolt vaidlustatud sätted riivavad KOV üksuste enesekorraldusõigust ruumilise planeerimise valdkonnas, ent see ei tähenda, et nad seda õigust rikuksid ja oleksid seetõttu põhiseadusega vastuolus. Kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõigus ei ole absoluutne õigus, kuid riigivõim võib sellesse sekkuda üksnes proportsionaalsete meetmetega, mis peavad silmas selgelt määratletud õiguspärast eesmärki.

Samas juhib Riigikohus tähelepanu sellele, et Vabariigi Valitsus peab nõusoleku andmisel kaaluma, millised on need üleriigilised sotsiaalsed, keskkonnahoiu- või majandushuvid, mis siiski tingivad vajaduse kaaluda lubade väljastamist just konkreetse omavalitsusüksuse territooriumi kohta. Selleks peab KOV nõusoleku andmisest keeldumisel omakorda põhjendama, millised on need omavalitsusüksuse ja kohaliku kogukonna huvid, mille tõttu konkreetses asukohas ei peaks olema võimalik teha üldgeoloogilist uurimistööd ja geoloogilist uuringut või rajada kaevandust.

Riigikohtu hinnangul tagav KOV üksuse enesekorraldusõiguse ulatuslikuma kaitse see, et KOV üksus peab saama vajadusel võimaluse Vabariigi Valitsuse nõusolekut kohtus vaidlustada.

Kohtuotsuse võimalik mõju

KÕKi hinnangul toob Riigikohtu otsus ühest küljest suuremat selgust sellesse, kui suur ikkagi on KOV autonoomia kohalike maardlate kasutuselevõtmise üle otsustamisel. Teisalt ei vasta see lõplikult küsimusele, kui suur on KOV-de autonoomia kohalike kaitsealade rajamise üle otsustamisel (mida kasutatakse praktikas viimasel ajal paljuski juhtudel, mil KOV ei soovi, et piirkonda rajataks kaevandus). Hetkel on sellised vaidlused käimas näiteks Võrumaal seoses Ess-soo turbamaardlana kasutuselevõtuga, Kuusalu vallas seoses Rehatse maastikukaitseala loomisega, Kose vallas Rahkvälja maastikukaitsealaga, Saku vallas seoses Tagadi maastikukaitsealaga jne. Riigikohtu otsuse kohaselt ei saa KOV küll MaaPS alusel eeldada piiramatut enesekorraldusõigust, ent looduskaitseseadus annab KOV-dele õiguse kohaliku väärtusega alasid kaitse alla võtta – seega on jätkuvalt üleval küsimus, millised huvid peaksid kaevandamist puudutavate huvide konflikti korral olema teistele allutatud ning kas KOV on pädev nende huvide üle otsustama.

Lisaks tuleb rõhutada Riigikohtu otsuses esitatud seisukohti, et nii kaevandamisloa andja kui Vabariigi Valitsus peavad kaevandamise kohta otsuste tegemisel kaaluma kõiki asjassepuutuvaid huve, ning valitsuse nõusoleku andmisel tuleb selles põhjendada, millised on need üleriigilised sotsiaalsed, keskkonnahoiu- või majandushuvid, mis siiski tingivad vajaduse lubada kaevandamist konkreetse KOV territooriumil, hoolimata KOV vastuseisust.

Vt Riigikohtu otsust kohtuasjas nr 3-4-1-9-09