Riigikohus: kogukonna nimel kohtussepöördumine eeldab kohalike elanike selgelt tõendatud ühistegevust

Riigikohtu halduskolleegium tegi 19. märtsil kohtumääruse asjas nr 3-3-1-87-11, milles selgitas taaskord kaebeõigust keskkonnaasjades. Kohtuvaidluse algataja esitas kaebuse kaevandamisloa vastu samaaegselt nii üksikisikuna (sh huvitatud üldsuse liikmena) kui ka kohalike elanike esindajana. Riigikohus leidis, et keskkonnaasjades tuleb ka üksikisikute kaebeõigust tõlgendada laiendavalt. Teisalt aga ei tekita kohalike elanike passiivne heakskiit ühe isiku tegevusele valitsusvälist organisatsiooni, mille õiguste rikkumist või põhjendatud huvi ja seega ka kaebeõigust keskkonnaasjades eeldatakse.

Juhtumi asjaolud

Kohtuotsuse kohaselt anti 29. novembril 2010. aastal Keskkonnaministeeriumi käskkirjaga AS-le Tallinna Sadam maavara kaevandamise luba Ihasalu liivamaardlas (merealal). Käskkirja vaidlustas kohalik elanik A. Miller, kes muuhulgas oli ka kohaliku Neeme küla eestseisuse liikmeks. Esialgse kaebuse kohaselt esitas A. Miller kaebuse eestseisuse liikmena küla elanike huvides. Tallinna halduskohus tagastas kaebuse, kuna leidis, et asjaoludest ei tulene, nagu oleks Neeme küla esindajad soovinud enda esindamist kohtus kaebuse esitaja poolt, st tal puudub nende esindamise õigus.

Ringkonnakohus rahuldas A. Milleri poolt esitatud määruskaebuse. Ringkonnakohus leidis, et A. Miller siiski esindab kohalike külaelanike huve, kuna kaebajat tunnustab oma huvide esindajana piisav hulk külaelanikke, mida näitab ka asjaolu, et kohtuvaidluse ajal toimunud külakoosolekul toetasid kohalviibinud külaelanikud kaebaja tegevust ning tunnustasid teda enda esindajana. Ringkonnakohtu määruse peale esitas kaebuse Riigikohtule AS Tallinna Sadam.

Halduskohtu kohustused ja volitused

Kuna varasemates kohtuastmetes oli üheks põhiliseks vaidluse objektiks küsimus sellest, millisele kaebeõiguse alusele tuginedes A. Miller kaebuse esitas, selgitas Riigikohus oma otsuses esmalt halduskohtu kohustusi ja volitusi kaebuse menetlemisel. Riigikohus leidis, et kuigi halduskohus ei saa otsustada kaebaja eest, mis on menetluse esemeks, ehk mille üle täpselt vaieldakse, on tal siiski kohustus selgitada välja kaebaja kohtusse pöördumise eesmärk ning selgitada, kuidas seda kõige tõhusamalt saavutada on võimalik. Antud asjas oleks seega pidanud kohus selgitama, et mitmel õiguslikul alusel (nt nii oma isiklikke õiguste kui ka avalike huvide kaitseks) kaebust esitades tuleb neid aluseid ka eristada.

Kuna halduskohus vastavat kohustust täitnud ei olnud, jätkas Riigikohus võimalike kaebeõiguse aluste analüüsimist, sh hinnates ka neid aluseid, mida kaebaja polnud selgelt välja toonud.

Üksikisikud ei pea keskkonnaasjades kaebeõiguse saamiseks tõendama õiguste rikkumist, piisab ka puutumusest

Esmalt selgitas Riigikohus varasemale praktikale tuginedes, et keskkonnaasjades võib isik esitada kaebuse nii oma isiklike õiguste kaitseks, kui ka muu puutumuse tõttu. Teisel juhul ei ole vajalik viidata konkreetsele õigusele, mida rikutakse, vaid piisab oluliste huvide olulisest ja reaalsest mõjutamisest (vt ka Riigikohtu lahend asjas nr 3-3-1-68-11 (p 22) ja nr 3-3-1-86-06 (p 16)). Samas on oluline, et ka puutumuse alusel esitatud kaebus ei kujuta endast populaarkaebust ehk avalikes huvides esitatud kaebust. KÕKi hinnangul tähendab see Riigikohtu seisukoht, et kaebuses tuleb siiski välja tuua need kaebaja konkreetsed huvid, mida väidetavalt on mõjutatud, ning ei piisa üksnes viitamisest sellele, et vaidlustatav otsus oli vastuolus õigusnormidega.

Riigikohus pidas kõnealuses otsuses oluliseks toonitada, et keskkonnaasjades kaebuse esitav üksikisik võib olla ka asjast huvitatud isikuks Aarhusi konventsiooni artikkel 9 lõike 2 tähenduses. „Üldsuse esindaja“ Aarhusi konventsiooni kontekstis ei tähenda mitte esindajat kohtumenetlusõiguse tähenduses, vaid asjast huvitatud liikmeid või igaüht asjaomase üldsuse hulgast. Aarhusi konventsioon näeb seejuures ette, et üldsuse esindajate kaebeõigus võib olla siseriiklikus õiguses piiratud kas õiguste rikkumise või põhjendatud huvi riive tingimusega. Kuna Eesti õigus vastab nimetatud nõuetele, leidis Riigikohus, et Aarhusi konventsiooni otsekohaldamine üksikisikute kaebeõigusele ei ole asjakohane. Samas toonitas kohus, et siseriiklikke kaebeõiguse reegleid tuleb tõlgendada laiendavalt, vastavalt Aarhusi konventsiooni eesmärkidele, mille hulka kuulub kohtusse pöördumise võimaluste avardamine.

KÕKi hinnangul on eelpool viidatud erandlik võimalus, esitada keskkonnaasjades kaebus lisaks õiguste rikkumisele ka puutumuse alusel, Aarhusi konventsiooni eesmärkidest tulenevalt igati õigustatud. Lisaks tuleks kohtutel Riigikohtu seisukohast lähtuvalt sisustada ka puutumuse mõistet võimalikult laiatähenduslikult.

Küla ei ole valitsusväliseks keskkonnaorganisatsiooniks

Kaebeõigus on veelgi laiem valitsusväliste keskkonnaorganisatsioonide jaoks. Vastavalt Aarhusi konventsiooni artikli 9 lõikele 2 eeldatakse keskkonnaasjades valitsusväliste keskkonnaorganisatsioonide õiguste rikkumist või põhjendatud huvi esinemist, mis on aluseks kaebeõigusele. Seetõttu on valitsusvälised organisatsioonid (kelleks Eestis loetakse ka seltsinguid) kaebeõiguse osas eelisseisundis ning ei pea tõestama oma õiguste rikkumist ega põhjendatud huvi (ega ka puutumust), vaid nende kaebeõigust eeldatakse.

Antud kohtuvaidluse käigus oli küsimuseks ka see, kas A. Milleri kaebeõigus võis tuleneda tema rollist Neeme küla elanike esindajana. Riigikohus leidis, et küla kui territoriaalüksust ei saa pidada valitsusväliseks keskkonnaorganisatsiooniks Aarhusi konventsiooni tähenduses. Samas ei tähenda see kohtu hinnangul, et küla elanikkond ei võiks teatud juhul moodustada valitsusvälist keskkonnaorganisatsiooni (kas seltsinguna või nt luues MTÜ).

Antud asjas leidis kohus, et külaelanike koosoleku protokolli kohaselt nõustusid külaelanikud küll A. Milleri tegevusega kaevandamisloa vaidlustamisel, ent seda ei saa pidada seltsingu moodustamiseks. Kohtu hinnangul ei nähtu materjalidest, et külaelanikud tegutseks ühise eesmärgi nimel või panusteks sellesse ühiselt. Viimased on aga oluliseks seltsingu moodustamise kriteeriumiteks. Passiivne heakskiit kellegi tegevusele seega isikuid seltsinguks ei seo.

Eeltoodud Riigikohtu seisukoht on antud varem kehtinud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) sätete alusel, milles puudusid erisätted valitsusväliste keskkonnaorganisatsioonide kaebeõiguse kohta keskkonnaasjades. Uus, 2012. aasta algusest kehtima hakanud halduskohtumenetluse seadustik seevastu sisaldab nõuet, mille kohaselt on seltsingu kaebeõiguse täiendavaks tingimuseks selle loomine kirjaliku kokkuleppe alusel (HKMS § 292 lg 2 p 1). Seega tuleb isikute ühendusel käesoleval hetkel kaebeõiguse eeldusele tuginemiseks sõlmida ka kirjalik seltsinguleping.

KÕKi kommentaar

Riigikohtu lahend võiks olla praktilisest seisukohast oluline eelkõige küla- või muude kohalike kogukondade jaoks, kuna see selgitab, millistele tunnustele peab vastama isikute ühistegevus selleks, et saada keskkonnasjades laiendatud kaebeõigus. Pelgast passiivsest nõusolekust sellele, et üks isik teisi esindab, ei piisa. Vajalik on ka ühise eesmärgi nimelt aktiivne tegutsemine või sellesse ühiselt panustamine. Uus HKMS redaktsioon lubab kaebeõigust eeldada vaid selliste ühenduste puhul, kellel on sõlmitud ka kirjalik seltsinguleping. Seega tuleks juhtudel, kui külaelanikud soovivad ühiselt vaielda neid mõjutava arendustegevuse üle, leppida selgelt kokku ühistegevuse põhimõtetes ning vormistada need kirjalikult seltsingulepinguna (kui nad ei ole ühistegevuse jaoks mittetulundusühingut või seltsingut juba varem moodustanud).

KÕKi poolt on 2009. aastal koostatud soovitused isikute ühendustele, kes soovivad mingi keskkonnaotsuse üle ühiselt vaielda. Ehkki sel ajal HKMS-st tulenevad kaebeõiguse nõuded veel ei kehtinud, on põhimõttelised soovitused asjakohased ka täna. Niisiis võiks laiendatud kaebeõigust sooviv kohalik isikute ühendus jälgida, et:

1)      keskkonnaasjas isikute ühendusena üldsuse esindamiseks tuleks  organiseeruda võimalikult varakult ja osaleda ka vaidlusaluse tegevusloa vms menetluses, mitte alustada seltsingu loomist alles siis, kui hakatakse välja antud tegevusluba vms vaidlustama;

2)      seltsingu loomiseks tuleks sõlmida  kirjalik seltsinguleping, milles oleks seltsingu eesmärgina välja toodud keskkonnakaitse (vastavalt selle piirkonna või koha osas, mille kaitsele seltsingu tegevus on suunatud (see ei pruugi olla ainult konkreetse vaidlusküsimusega seotud ala));

3)      üldsus peab seltsingut oma esindajana aktsepteerima – selleks on vaja tõendada, et seltsingu ja olulise osa kohalike elanike seisukohad langevad kokku ning et seltsingu tegevust aktsepteeritakse. Sellist aktsepti võib tõendada nt allkirjade kogumisega seltsingu konkreetse vaidlusküsimusega (nt mingi ala kaitse) seotud tegevuse toetuseks.

Vt ka Riigikohtu määrust kohtuasjas nr 3-3-1-87-11