Riigikohus: Valitsuse poolt etteulatuvalt ja tähtajaliselt
kindlaksmääratud keskkonnatasude tõstmine oli põhiseadusvastane (3-4-1-27-13)
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve
kolleegium tegi 16. detsembril otsuse asjas nr 3-4-1-27-13, milles võttis seisukoha, et
etteulatuvalt kindlaksmääratud keskkonnatasude määrade ootamatu tõstmine
Vabariigi Valitsuse poolt 2012. aastal oli põhiseadusvastane. Lühidalt leidis
Riigikohus, et ettevõtjate õiguspärane ootus, et lühikeseks perioodiks
(aastateks 2012-2015) kindlaksmääratud tasud jäävad kehtima, oli kaalukam kui
valitsuse argument, et riigieelarvesse on raha vaja ning et keskkonnatasude
tõstmine säästab keskkonda rohkem.
Vaidlustatud normid
Vee erikasutuse
(nt põhjaveevõtu) ja maavara kaevandamise eest tasu maksmine ning tasude alam-
ja ülemmäärad on ette nähtud keskkonnatasude seaduses
(KeTS), konkreetsete tasumäärade kehtestamine igaks aastaks on antud Vabariigi
Valitsuse pädevusse.
Vabariigi Valitsus
kehtestas 12.11.2009. a määrustega nr 171
ja 172
vee erikasutusõiguse ja maavara kaevandamisõiguse tasumäärad etteulatuvalt
aastateks 2010-2015. Oktoobris 2012 otsustas valitsus määrusega
nr 83 tasumäärasid muuta, tõstes neid alates 2013. aasta aprillist
kavandatust kiiremini ning suuremas ulatuses. 2009. a määruste kohaselt
oleks perioodil 1.04.2013. a kuni 1.01.2015. a vastavaid keskkonnatasusid
tõstetud kahel korral ca 5%. Muudatustega nähti aga ette tasude tõstmine kolmel
korral ca 20%. Alates jaanuarist 2015 oleks tasumäärade tõus olnud keskmiselt
juba 60%, võrreldes varem samaks ajaks kehtestatud tasumääradega).
Õiguskantsler võttis juba 2013. a aprillis seisukoha,
et valitsuse tegevus oli õigusvastane, ning tegi valitsusele ettepaneku viia
keskkonnatasude määrad põhiseadusega kooskõlla (vt lähemalt 2013. a maikuu uudiskirjast). Kuna
valitsus otsustas jätta määrused muutmata, pöördus õiguskantsler Riigikohtu
poole.
Riigikohtu seisukoht
Riigikohus leidis,
et valitsuse määrused 172 ja 172 on muudetud kujul põhiseadusvastased osas,
milles kehtestati suuremad tasumäärad kui kehtisid enne 12. oktoobrit 2012.
Valitsus õigustas
tasumäärade tõstmist üldjoontes sellega, et tasude tõstmine oli vajalik, et
keskkonnatasud võimaldaksid keskkonda suuremal määral säästa, ergutada
taaskasutust jne. Valitsus väitis ka, et tugines tasude tõstmisel erinevatele
uuringutele. Mh oli Säästva Eesti Instituudi poolt juba 2007. a koostatud uuring
maavara kaevandamisõiguse tasude kohta soovitanud tõsta aastatel 2010-2015
tasumäärasid 20-35%. Valitsus leidis, et kriisitingimustes ei saanud neid
soovitusi rakendada, ent 2012. aastaks oli majanduskasv taastunud ja
finantskindlus suurenenud, mistõttu oli võimalik tasumäärasid tõsta.
Riigikohtu hinnangul
oli tasude tõstmise eesmärk – loodusressursside säästev kasutamine ja riigieelarve
tulude suurendamine – küll legitiimne, ent see ei kaalunud üles ettevõtjate õiguspärast ootust, et tasumäärad
jäävad kehtima 2009. aastal perioodiks 2012-2015 kehtestatud kujul. Valitsuse
ja justiitsministri väidet, et ettevõtjatel ei saanud veel õiguspärast ootust
tekkida, kuna vaidlusalused keskkonnatasude määrad ei olnud muutmise hetkeks
veel jõustunud ning neil oli piisavalt aega, et tulevikus tõusvate
tasumääradega arvestada, ei lugenud Riigikohus õigeks. Kohus leidis, et
muudatusel oli tegelikkuses nn ebaehtne tagasiulatuv jõud, sest see puudutas
ettevõtjate varem kavandatud ja juba alustatud tegevust ning tehtud investeeringuid.
Riigikohtu
otsusest ei tule välja lugeda, nagu kaaluks ettevõtjate õiguspärane ootus alati
ja igas olukorras nt keskkonnaalased kaalutlused üles. Ka õiguspärast ootust võib piirata, ent selline piirang peab olema
vajalik ja mõõdukas. Riigikohus rõhutab, et ka keskkonnakaitsest lähtuv
eesmärk ei ole alati ja igal juhul nii kaalukas, et õiguspärase ootuse põhimõte
peaks selle ees taganema. Antud asjas oli õiguspärane ootus Riigikohtu arvates muudest
kaalutlustest olulisem, sest tegemist oli tähtajaliselt, ning seejuures
lühikeseks perioodiks määratud õiguste ja kohustustega. Mida lühem on tähtajalise regulatsiooni tähtaeg, seda kaalukamad peavad
Riigikohtu hinnangul olema õigustused õiguspärase ootuse põhimõtte riiveks.
Antud asjas ei tuvastanud kohus selliseid olulisi keskkonna- ega
majandusolukorra muutusi, mida valitsus ei oleks saanud ette näha juba 2009.
aastal tasumäärasid kehtestades.
KÕKi seisukoht
KÕKi hinnangul oli kaevandamistasude tõstmise tegelikuks peamiseks
eesmärgiks riigieelarve tulude suurendamine. Seda näitab mh asjaolu, et
vastavaid muudatusi menetleti koos 2013. a riigieelarve seadusega, ning eelnõu
seletuskirjas ei käsitletud võimalikke sotsiaalseid ega majanduslikke mõjusid.
KÕKi arvates peaks
keskkonnatasude tõstmine toimuma läbipaistvalt ja etteprognoositavalt,
kusjuures nende tõstmise põhjendus peaks tulenema vastavatest analüüsidest. Vastasel
korral kahjustatakse ka usaldust ettevõtjate silmis ning vastuseis
keskkonnatasudele kasvab.
Keskkonnatasude
tõstmise eesmärgiks ei tohiks olla ka riigieelarve „aukude“ täitmine. Nende
tasude eesmärgiks on KeTS-st tulenevalt mitte lihtsalt teenida riigile tulu,
vaid vältida või vähendada loodusvarade kasutamisega, saasteainete keskkonda
heitmisega ja jäätmete kõrvaldamisega seotud võimalikku kahju. Ka 2011. aastal
vastu võetud, ehkki seni veel jõustumata keskkonnaseadustiku üldosa seaduses on
sätestatud põhimõte, mille kohaselt keskkonnatasu tuleb kasutada
keskkonnakaitselistel eesmärkidel.
Edasised
võimalikud arengud
Riigikohus toob
otsuses välja, et põhiseaduslikkuse järelevalve otsustel on tagasiulatuv jõud.
See tähendab, et vahetult määruste alusel deklareeritud ja makstud tasusid on
tunnistatud teatud osas põhiseadusevastaseks. Kuna seetõttu on tasusid makstud
ettenähtust rohkem, tuleb need ettevõtjatele tagastada. Selleks on Riigikohtu
otsuse kohaselt siiski vajalik tasu maksmise aluseks oleva kehtiva haldusakti
kehtetuks tunnistamine või muutmine.
Riigikohtu otsus
ei tähenda, nagu ei saaks edaspidi keskkonnatasusid tõsta. Vabariigi Valitsuse 2009. a määrusega olid
tasumäärad kindlaks määratud üksnes perioodiks 2012-2015. Hetkel on
ettevalmistamisel juba tasumäärade määramine järgmiseks perioodiks. Säästva
Eesti Instituut (SEI) ja Tartu Ülikool on sel aastal avalikustanud mahuka uuringu
keskkonnatasude senisest kasutamisest ja mõjust, milles tehakse ka
ettepanekud tasude kujundamiseks perioodiks 2016-2020. Muuhulgas on uuringus tehtud
ettepanek määrata keskkonnatasude määrad senise viie aasta asemel kindlaks
kümneks aastaks, et anda keskkonnakasutajatele kindlus nende majandustegevust ja
investeeringuid puudutavate otsuste tegemisel.
Riigikohtu otsus asjas nr
3-4-1-27-13
|
