Riigikohus: Kunda I paisul elektritootmise taastamine ei kaalu üles Natura ala kaitsehuvisid (3-21-2176)

Riigikohus tegi 26. veebruaril olulise otsuse Kunda hüdroelektrijaama vaidluses (3-21-2176), selgitades Natura erandi tegemise eeldusi. Vaidluse keskseks küsimuseks oli, kas ajaloolise pärandi säilitamine ja hüdroenergia tootmine moodustavad Natura 2000 võrgustiku alal sellise ülekaaluka avaliku huvi, mis kaalub üles looduskaitselised eesmärgid ning õigustab erandkorras loa andmist tegevusele, millel on oluline ebasoodne mõju kaitstavatele liikidele ja elupaikadele.

Asjaolud

Vaidlus puudutas Kunda I paisu, mis on osa 19. sajandil rajatud tsemendivabriku hüdroelektrijaamast (Kunda HEJ) ning kuulub alates 2008. aastast kultuurimälestisena kaitse alla. Kunda I pais asub Kunda jõel, mida kaitstakse lõhelaste kudemis- ja elupaigana. Paisul puudub kalapääs ning see on kaladele vastuvoolu ületamatu rändetõke. Samuti asub pais Kunda jõe hoiualal, mis kuulub Sirtsi loodusala koosseisus Natura 2000 võrgustikku.

Kunda HEJ hoone, tamm ja algne turbiin on kultuurimälestisena kaitse all. Muinsuskaitseamet oli leidnud, et mälestise seisukohalt oleks parim lahendus HEJ kasutamine algses funktsioonis ehk elektritootmiseks, sest see aitaks tagada mälestise korrashoiu.

AS Generaator soovis taaskäivitada paisul hüdroenergia tootmise ja esitas 2020. aastal keskkonnaloa taotluse jõe paisutamiseks ning kalade rände tagamiseks mõeldud kruvikalapääsu ja -turbiini rajamiseks. Varasem luba paisutamiseks ja hüdroenergia kasutamiseks oli lõppenud juba 2007. aastal. Keskkonnaamet keeldus uue loa andmisest, viidates negatiivsele mõjule Kunda jõe hoiualale ja Natura 2000 võrgustikku kuuluvale Sirtsi loodusalale. KeA leidis, et kavandatud kruvikalapääs ei tagaks piisavalt kalade läbipääsu ning tegevus ei ole vajalik ülekaaluka avaliku huvi kaitseks.

Halduskohus jättis AS Generaator kaebuse rahuldamata, ringkonnakohus aga leidis, et KeA oli muinsuskaitsehuvi ja Natura erandi kaalumisel eksinud. Riigikohus tühistas ringkonnakohtu otsuse ja jättis jõusse halduskohtu otsuse.

Riigikohtu seisukoht

Riigikohtul tuli lahendada küsimus, kas ja millistel tingimustel on võimalik teha erand Natura ala kaitse nõuetest vastavalt EL loodusdirektiivi art 6 lg-le 4 ning selle üle võtnud KeHJS § 29 lg-le 3. Natura erandi tegemise eeldused peavad esinema koos: 1) puuduma peavad alternatiivsed lahendused, 2) tegevus peab olema vajalik tungiva ja ülekaaluka avaliku huvi kaitseks ning 3) rakendada tuleb hüvitusmeetmeid.

Riigikohus selgitas, et VeeS § 174 lg 4 alusel võib lõhejõel kalapääsu rajamise kohustusest erandi teha üksnes juhul, kui see on kooskõlas Natura nõuetega või kui on võimalik teha Natura erand. See tähendab, et kalapääsu rajamise kohustusest vabastamine on tihedalt seotud Natura erandi tegemise eeldustega ning ei saa toimuda neist sõltumatult. (p 18)

Riigikohus rõhutas, et Eesti õiguses ei käsitata hüdroenergiast elektritootmist tegevusena, mille puhul oleks Natura erandi kaalumisel eelduslikult tegemist ülekaaluka avaliku huviga, mis tuleneks taastuvenergia edendamise eesmärgist. Seega ei saa pelgalt taastuvenergia tootmise eesmärk automaatselt õigustada Natura ala kahjustamist. (p 21)

Natura erandi tegemise esimese eelduse – alternatiivsete lahenduste puudumise – hindamisel tuleb eraprojektide puhul lähtuda küll arendaja eesmärgist, kuid see peab olema seotud teise eeldusega, s.o tungiva avaliku huviga loodusdirektiivi art 6 lg 4 ja KeHJS § 29 lg 3 tähenduses. (p 19.1) Selliseks avalikuks huviks võib Riigikohtu sõnul olla ka kultuuriväärtuse kaitse. (p 19.4) Praegusel juhul soovis veeloa taotleja taaskäivitada olemasolevat hüdroelektrijaama, mistõttu ei või kolleegiumi sõnul alternatiivina käsitleda mujal hüdroenergiast elektri tootmist, rääkimata päikese- või tuuleenergia kasutamisest. (p 24) Natura erandi tegemiseks ei piisa siiski sellest, et ettevõtja seisukohast puuduvad alternatiivid, vaid tegevus peab olema vajalik ka ülekaaluka avaliku huvi tagamiseks.

Riigikohus rõhutas, et pelgalt erahuvides ei või Natura erandit teha. Isegi juhul, kui projekt on seotud avaliku huviga, ei ole erandi tegemine lubatav, kui sama avalikku huvi on võimalik saavutada muul viisil, mis kahjustab Natura ala vähem või ei kahjusta seda üldse. Sellisel juhul ei ole projekt vajalik avaliku huvi kaitseks loodusdirektiivi art 6 lg 4 ja KeHJS § 29 lg 3 mõttes. (p 19.3) Eraprojekti puhul ei või alternatiivi jätta hindamata üksnes põhjendusega, et alternatiiv oleks majanduslikult ebasoodsam või vähendaks projekti tasuvust (p 19.2), sh kui sellest saadav tulu võimaldab säästa avalikke vahendeid (p 26.3). Mälestise omanikul on kohustus mälestist hooldada ja remontida sõltumata sellest, kas ta saab selle kasutamisest tulu.

Lisaks selgitas Riigikohus, et Natura erandi tegemisel peab avalik huvi, millele erand tugineb, konkreetsel juhul kaaluma üles avaliku huvi vältida ebasoodsat mõju Natura alale. Selle kaalumise juures tuleb arvestada mõjutatud kaitseobjektide (liigid ja elupaigatüübid) olulisust, nende haavatavust ning ala tähtsust nende soodsa seisundi säilitamisel või taastamisel. (p 19.5) Kultuuriväärtuse kaitse võib põhimõtteliselt olla avalik huvi, kuid see ei tähenda, et iga kultuurimälestisega seotud tegevus kaaluks automaatselt üles Natura ala kaitse-eesmärgid.

Alternatiivide hindamise kontekstis märkis Riigikohus, et arvesse tuleb võtta üksnes selliseid alternatiive, mis võimaldavad saavutada sama avaliku huvi eesmärgi. Seega ei ole vajalik analüüsida alternatiive, mis ei taga seda avalikku huvi, mille kaitseks Natura erandit soovitakse teha. (p 19.6)

Samuti täpsustas kolleegium menetluslikku aspekti, leides, et KeHJS § 29 lg 3 kohaselt tuleb Vabariigi Valitsuselt nõusolekut taotleda ainult juhul, kui pädev asutus, antud juhul Keskkonnaamet, peab põhjendatuks anda tegevusluba Natura erandina. (p 20) Veeloa menetluses on pädev asutus muinsuskaitseliste ja muude keskkonnahuvide vastastikuseks kaalumiseks Keskkonnaamet. Muinsuskaitselisi huve on võimalik arvestada niivõrd, kui seda võimaldab EL keskkonnaõigus, sh loodusdirektiivi erandiklausel. (p 26)

Kokkuvõttes leidis Riigikohus, et Keskkonnaamet ei teinud olulist viga Natura erandi kohaldamisel ning tegevusloa andmata jätmine oli õiguspärane, kuna Natura erandi tegemise eeldused ei olnud täidetud.

KÕKi kommentaar

Riigikohtu lahend täpsustab oluliselt looduskaitse, muinsuskaitse ning hüdroenergia tootmise huvide vahekorda, mis on teemaks olnud mitmetes varasemates kohtuvaidlustes (nt Hellenurme paisu ja Linnamäe HEJ juhtumid). Lahend selgitab, et Natura alal on erandi kohaldamise üle otsustajaks Keskkonnaamet, kes võib hinnata ka seda, kas kultuuriväärtuse kaitse huvi kaalub konkreetsel juhul üles looduskaitselise huvi või mitte. Üksnes ettevõtte majandushuvi ning soov saadava tulu arvelt mälestist korras hoida ülekaalukaks avalikuks huviks ei kvalifitseeru.  

Riigikohtu lahend on oluline ka Vabariigi Valitsuse rolli selgitamisel, mis on varem samuti küsimuse all olnud (nt Linnamäe HEJ asjas). Riigikohus rõhutas, et valitsuse nõusolek ei ole mehhanism keerulise huvide konflikti üle otsustamiseks, vaid et valitsuselt tuleb nõusolekut küsida alles siis, kui Keskkonnaamet peab loa andmist erandina sisuliselt põhjendatuks.

Riigikohtu 26.02.26. a otsus asjas nr 3-21-2176 (Kunda HEJ)