Keskkonnaõiguse  uudiskiri

OKTOOber‘09

Eesti säilitas suured kasvuhoonegaaside saastekvoodid ja lõi pretsedendi teistele

Euroopa Esimese Astme Kohus otsustas 23. septembril 2009.a. tühistada Euroopa Komisjoni poolt juulis 2007.a. tehtud otsused, mis vähendasid Eestis jaotatavat kasvuhoonegaaside saastekvooti Euroopa saastekvootidega kauplemise süsteemis  47.8 % võrra ning Poolas 26,7% võrra. Tegemist on olulise lahendiga, mis võib kujuneda pretsedendiks edasistes Euroopa Komisjoni ja liikmesriikide vahelistes vaidlustes.

Saastekvoodid kujutavad endast ettevõtjatele jagatavat piiratud õigust heita atmosfääri süsinikdioksiidi. Saastekvootidega kauplemiseks on Euroopas loodud vastav süsteem. Seda võib pidada praegu kõige olulisemaks vahendiks kliimamuutuse vastases võitluses nii EL-s kui Eestis.  Kvoote jagavad liikmesriigid jaotuskavadega, mille EL peab heaks kiitma. Vaidluses Euroopa Komisjoni ja Eesti vahel oli Kohtu (ja hagejate) peamiseks argumendiks, et Komisjonil oli küll õigus kontrollida Eesti ja Poola jaotuskavade õiguspärasust ja keelduda põhjendatult heakskiidust, kuid tal ei olnud õigust asendada jaotuskavade andmed omapoolsete analüüside ja ettekirjutustega saastekvoodi ülempiiri osas. Kuna sarnase hagi on Komisjoni vastu esitanud enamik Ida-Euroopa riike, siis võib selle tulemuseks olla väga suur hinnalangus saastekvootide turul (lühikese aja jooksul lisandub palju kvoote). Nii võib juhtuda, et Eesti on oma võiduga küll edukalt kaitsnud õigust tegutseda oma õiguspärase pädevuse piirides, kuid samas põhjustanud efektiivsuse langust Euroopa võitluses kliimamuutusega.

Euroopa saastekvootidega kauplemise süsteem

Saastekvootidega kauplemise süsteem loodi EL direktiivi 2003/87 (edaspidi: Direktiiv) alusel ning see käivitus 2005. aastal. Kauplemissüsteem on seni maailmas ainulaadne, kuna selles ei kauple mitte riigid, vaid kohustuslikus korras kõik ettevõtjad, kes tegutsevad teatud eriti saastavates valdkondades (energia tootmine, raudmetallide tootmine ja töötlemine, mineraalitööstus, paberi ja papi tootmine ja töötlemine, lennundus).  Sellisel kujul on tegemist keskkonnakaitse nn majandusliku meetodiga, kus turusituatsioon hakkab ettevõtjaid stimuleerima kasvuhoonegaaside emissiooni vältima. Süsteem näeb ette, et ettevõtetele jagatakse saastekvoodid (saastekvoot on kvoot ühe tonni süsinikdioksiidi ekvivalentkoguse atmosfääri paiskamiseks) liikmesriikide poolt koostatud jaotuskavade alusel, mille peab heaks kiitma ka Euroopa Komisjon. Jaotuskavas tuleb järgida Direktiivi nõudeid, iseäranis selle Lisa III kriteeriume. Kõige olulisem nendest on see, et oleks järgitud eesmärki täita ÜRO  kliimamuutuste raamkonventsiooni Kyoto Protokollis (edaspidi: Kyoto Protokoll) sätestatud kasvuhoonegaaside emissiooni vähendamise sihtarv (paljudel arenenud riikidel on see kasvuhoonegaaside vähendamine 8% võrra aastaks 2012 võrreldes aastaga 1990).  Seejuures tuleb muidugi arvestada ka teisi kriteeriume, nagu kohalik energiaturg, ettevõtete võimekus saastekvootide jaotuskava tingimustega kohaneda, parima võimaliku tehnika kasutamine jne. Jaotuskava alusel jagatud saastekvootide hind kujuneb vabalt ettevõtete vahelise kauplemise käigus. Praegu on käimas kaupemissüsteemi II faas (2008-2012), esimene faas kestis aastatel 2005-2007.

Vaidlus Euroopa Komisjoni ja Eesti vahel: motiivid ja seisukohad

Kõige rohkem kriitikat kauplemissüsteemi suunas selle I faasi ajal  (2005-2007) oli seotud asjaoluga, et paljud riigid – just Ida-Euroopas – olid jaotanud ettevõtjatele saastekvooti palju suuremas ulatuses, kui nood ise kulutada jõudnuks ning seetõttu kujunes üldine kvootide hind madalaks. Ühest küljest on tegemist loomuliku nähtusega, kuna saastekvootide jagamine toimus peamiselt Kyoto protokolli kohustuste alusel ning Ida-Euroopa riigid emiteerivad süsinikdioksiidi palju vähem, kui seda Kyoto protokolli eesmärkide täitmiseks vaja on (põhjuseks on Ida-Euroopa üleminek 90-ndatel sotsialistlikult plaanimajanduselt turumajandusele, mille käigus süsinikdioksiidi emissioonid langesid mõne aastaga enamikes riikides kuni poole võrra). Teisalt aga on mõistetav, et suurtes kvoodiülejääkides võib olla oht süsteemi toimimisele - tegemist on ebatavaliste majandustegurite (plaanimajandus ja selle kokkuvarisemine) mõjul tekkinud situatsiooniga, mis on viinud saastekvootide hinnad kauplemissüsteemis samuti ootamatult ja ebaloomulikult alla.  

Kui Euroopa Komisjon liikmesriikide 2008-2012. aastate saastekvootide jaotuskavade üle kontrolli tegema hakkas, jäi tema otsustest selge mulje, et püütakse ära hoida uut „ kvootide ülejagamist“.  Näiteks Eesti jaotuskavas aastateks 2008-2012 oli määratud saastekvoodi mahuks 24.4 miljonit tonni süsinikdioksiidi ekvivalentkogust, kuid Komisjon leidis, et saastekvootide jaotuse aluseks olevad analüüsid ja kasutatud algandmed ei ole usaldusväärsed ning jaotatavat saastekvooti ei tohi olla rohkem kui 12,7 miljonit tonni. Sellise tulemuse sai Komisjon iseseisvalt kogutud algandmete ning uute analüüside põhjal.

Eesti pöördus 16. juulil 2007.a. Euroopa Esimese Astme Kohtusse hagiga, kus vaidlustas Komisjoni otsuse, millega tal kästi koostada uus jaotuskava jaotatava saastekvoodi ülempiiriga 12,7 miljonit tonni süsinikdioksiidi. Hagi põhiargumendiks oli väide, et kuigi direktiiv 2003/87 näeb ette, et riikliku jaotuskava koostamine kuulub liikmesriigi pädevusse ja komisjoni roll peab piirduma sellega, et ta kontrollib, kas jaotuskava vastab direktiivi nõuetele, on Komisjon antud juhul ületanud tavapärase kontrolli piire. Komisjon tugines tema enda poolt valitud algandmetele, jättes Eesti Vabariigi saastekvootide jaotuskava arvesse võtmata ning määrates de facto kindlaks Eesti jaotuskava raames eraldatavate saastekvootide üldkoguse. Argumendiks oli ka hea halduse põhimõtte rikkumine: Komisjon ei võtnud arvesse kõiki asjaolusid ja teavet, mis talle esitati, ning ta ei ole seega vaidlustatud otsuse tegemisel olnud piisavalt hoolas. Komisjon vaidles hagile vastu. Paljuski oli poolte vahelise vaidluse teravik subsidiaarsuse printsiibi küsimus – kust jookseb antud asjas liikmesriigi ning Euroopa Liidu pädevuste vaheline piir. Menetlusega ühinesid  „toetavate pooltena“ (Euroopa Esimese Astme Kohtus on see võimalik) Leedu ja Slovakkia Eesti poolel ning Suurbritannia Euroopa Komisjoni poolel.

Ülevaade Esimese astme kohtu otsusest

Oma 23. septembri 2009.a. otsusega nr T-263/07 rahuldas Esimese Astme Kohus Eesti hagi täies mahus – Euroopa Komisjoni otsus Eesti esitatud jaotuskava tagasi lükkamise kohta tühistati.  Kohtu sellekohastest selgitustest ja põhjendustest tooksime kõige huvitavamate ja olulisematena välja järgmised:

·         Kohus leidis, et jaotuskava vastuvõtmine on (Direktiivist tulenevalt) puhtalt liikmesriigi pädevus.  Liikmesriigil on selle pädevuse teostamisel tegutsemisruum, ta valib meetmed, mida ta peab sobivamaks, et saavutada direktiivis ette nähtud tulemus riikliku energeetikaturu konkreetses kontekstis. Komisjonil on ainult pädevus kontrollida jaotuskava kooskõla Direktiivi nõuete ja kriteeriumitega, kuid seejuures on tal lai kaalutlusruum, sest ta peab andma omapoolseid keerulisi majanduslikke ja ökoloogilisi hinnanguid. Lõpptulemusena võib ta jaotuskava tagasi lükata ning seejuures sõnastada ka ettepanekuid või soovitusi – kuid need ei saa olla siduvad.

·         Kohtu kindel järeldus oli, et Komisjon ei saa kehtestada jaotuskava tagasilükkamise otsuses saastekvootide konkreetset ülempiiri, mis on arvutatud tema enda majandusliku mudeli ja tema valitud andmete alusel. Sellisel kujul määrab komisjon riigi saastekvootide üldkoguse praktiliselt liikmesriigi asemel ning see ei ole Direktiivi eesmärk.   

·         Vaidlustatud otsusest oli Kohtule ka näha, et Komisjon asendas Eesti analüüsi saastekvootide üldkoguse määramiseks sisuliselt enda analüüsiga, kuid ei nähtunud mis argumentidel loeti Eesti analüüsi ebaõigeks. Tüüpiliseks põhjenduseks oli, et Eesti andmed on  „vähem usaldusväärsed”  või et ei saanud välistada, et Eesti Vabariik hindab heitkoguseid üle, ning „on oht, et andmed ei kajasta tõenäoliselt õigesti tegelikke heitkoguseid”. Selline pelk kahtlusele viitamine põhjendusena oli Kohtu arvates selge rikkumine.

·         Kohus avastas, et Komisjoni enda poolt kasutatud andmeid ei saa kohati kaugeltki parimateks või usaldusväärseteks lugeda. Komisjoni andmeid Eesti Vabariigi SKT kasvuprognooside kohta aastateks 2009 ja 2010 olid 2005. aasta põhjal tehtud aritmeetilised prognoosid, mis kindlasti ei olnud parimad kättesaadavad andmed.  Samuti ei ole Komisjon piisavalt põhjendanud Eesti Vabariigi poolt nende kahe aasta kohta esitatud prognooside tagasilükkamist. Kohus lõpetas tõdemusega, et „Igal juhul nähtub toimikust, et komisjoni kasutatud andmed Eesti Vabariigi heitkoguste kohta ei olnud tingimata kõige tüüpilisemad ega seega ka kõige usaldusväärsemad.“ Komisjon ei tõestanud Eesti Vabariigi poolt riikliku jaotuskava koostamiseks valitud andmete arvutamiseks kasutatud meetodi ebapiisavust ning seega eiras Eesti tegutsemisruumi.

·         Komisjoni lähenemisviis, mille kohaselt võib riikliku jaotuskava väljatöötamisel kasutada üksnes tema valitud andmeid, jätab liikmesriigid selles osas ilma igasugusest tegutsemisruumist.

Võimalikud tulevikuarengud

Nii Eesti kui Poola kohtuvõit on märkimisväärne seetõttu, et peaaegu kõigi Ida-Euroopa riikide puhul määras Komisjon väljapakutud jaotuskava numbrist tunduvalt madalama ülempiiri, seejuures on hagi Esimese Astme Kohtusse selle kohta esitanud ka Bulgaaria, Rumeenia, Leedu, Läti, Ungari ja Tsehhi.  Analoogseid otsuseid Eesti ja Poolaga võib seega tõenäoliselt tulla ka teiste riikide suhtes. Sellele võib järgneda varasemast veelgi suurem saastekvootide ülepakkumine Euroopa kauplemissüsteemis, mis omakorda tooks kaasa  suure saastekvootide hinnalanguse (ka vahetult pärast Eesti ja Poola kohtuvõitu langes saastekvootide hind turul 4%). Sellise argumendi tõi muuhulgas ka Suurbritannia Eesti ja Komisjoni vahelises vaidluses, väites, et seetõttu Eesti võit nulliks direktiivi kui heitkoguste vähendamise vahendi mõju.

Samas on ka teistsuguseid seisukohti. Nii näiteks kajastab keskkonnaõiguse portaal ENDS anonüümse analüütiku hinnangut, et tõenäoliselt saavutavad ülejäänud riigid Euroopa Komisjoniga kohtuvälise kokkuleppe, kus saastekvootide kogust jaotuskavas tõstetakse veidi, kuid mitte oluliselt, Komisjoni pakutust kõrgemaks. Enamiku riikide puhul (v.a. Läti ja Leedu) ei olnud ka erinevused Komisjoni ja liikmesriigi hinnangute vahel kvootide arvu üle kaugeltki nii suured kui Eesti puhul. Lisaks arvab analüütik, et Eesti ei pruugi algselt nõutud mahus saastekvoote tegelikult välja nõudma hakata, vähemalt mitte enne Kopenhaageni kliimakohtumist 2009.a. detsembris, sest see võiks jätta riigist ebasobiva mulje. Veel tuleb arvestada võimalusega, et Komisjon kaebab Esimese Astme Kohtu otsuse Euroopa Kohtusse. Komisjon on lubanud seda kindlasti kaaluda ning aega on tal selleks kaks kuud. Seega on veel vara prognoosida, milline saab tegelikult olema Eesti kohtuvõidu mõju saastekvootidega kauplemise süsteemile. mis on siiski Euroopa Liidu seni kõige olulisem vahend kliimamuutuse vastases võitluses. 

Materjalid:

Direktiivi 2003/87 kehtiv versioon

Direktiivi 2003/87 tekst, mis kohaldub eelpool käsitletud vaidlustes

Esimese Astme Kohtu 23. septembri otsus nr T-263/07 Eesti kohta

Esimese Astme Kohtu 23. septembri otsus nr T-183/07 Poola kohta

Kyoto protokolli terviktekst