VEEBRUAR 2012

Riigikohus selgitas kaebeõigust objektide looduskaitse alla võtmata jätmise otsuse vaidlustamisel

Riigikohus tegi 12. jaanuaril 2012. a otsuse kohtuasjas nr 3-3-1-68-11 objektide looduskaitse alla võtmise kohta, milles selgitas objektide kaitse alla võtmise menetluse põhimõtteid ning objektide kaitse alla võtmata jätmise otsuse vaidlustamise osas kaebeõigust. Kohus leidis, et kinnisasja omanik ei saa nõuda üksnes omandiõigusele tuginedes naaberkinnistu kaitse alla võtmist hoiualana, kuna loodusobjektid võetakse kaitse alla vaid avalike huvide tõttu.

Asjaolud

Kohtuasi puudutas 2008. aastal perekonna Sõnajalg ja E. Maripuu poolt keskkonnaministrile esitatud taotlusi võtta looduskaitseseaduse (LKS) § 8 lõike 1 alusel kaitse alla Saaremaal asuva Laidunina hoiualaga vahetult piirnev ning hoiuala kahte lahusala omavahel ühendav ala – Kadakaranna kinnistu – ning arvata see Laidunina hoiuala koosseisu. Tegemist oli ühtlasi ka taotlejate kinnistutega piirneva ja naabruses asuva kinnistu looduskaitse alla võtmisega. Keskkonnaministeerium (KKM) keeldus kaitse alla võtmise menetluse algatamisest selle kinnistu osas, mille järel pöördusid kaebajad korduvalt kohtusse, kuid nende kaebusi ei rahuldatud. Ka Riigikohus jättis kaebuse rahuldamata, kuna leidis, et kaebajatel puudub kaebeõigus.

Kadakaranna kinnistu looduskaitse alla võtmata jätmise põhjuseks KKM poolt oli asjaolu, et Laidunina hoiuala kaitse alla võtmise menetluse raames oli eelnevalt juba antud hinnang Kadakaranna kinnistu kaitseväärtusele ja Vabariigi Valitsuse 27. juuli 2006. a määrusega oli otsustatud see hoiuala piirdest välja jätta. Kaebajate ettepanekus ei esitatud KKM hinnangul uusi argumente ning kinnistu looduslik olukord ei ole olulisel määral muutunud. Kinnistul asuvad Natura elupaigatüübid on KKM vastuste kohaselt keskmise väärtusega ning hoiualasse jääb kinnistu osas, kus asub suurem osa kaitset väärivatest elupaikadest.

Riigikohtu põhjendused ja seisukohad

Kuna halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) kuni 31. detsembrini 2011 kehtinud redaktsiooni § 7 lõike 1 esimese lause kohaselt võis kaebusega halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi, hindas kohus, kas kaebajate õigusi on rikutud.

Kaebajad leidsid, et piirkonna looduse kaitse on otseselt ka kaebajate huvides ning iga tegu ja otsus, mis aitab kaasa piirkonna looduse kaitse vähendamisele, rikub kaebate õigusi. Riigikohtu hinnangul pidasid kaebajad oma huve rikkuvaks seda, et maa-ala väljajätmine hoiualast toob kaasa sinna elamute ehitamise.

Esmalt kontrollis kohus, kas konkreetsetest sätetest võiks tulla isikutele subjektiivset õigust sätetest kinnipidamiseks. Kui säte kaitseb avalike huvide kõrval ka isiku huve, tuleneb sättest isiku subjektiivne õigus nõuda sättest kinnipidamist. Kohus pööras tähelepanu, et LKS § 8 lg 1 annab ettepaneku esitajale küll subjektiivse õiguse ning see õigus on kohtulikult kaitstav, kuid antud juhul ei olnud normi rikutud. LKS § 8 lõigetes 3-5 sätestatud menetluskorra (ekspertiisi läbiviimise, eksperdi arvamuse saatmise ja kaitse alla võtmise menetluse algatamise kohustus) eesmärgiks on tagada, et üldistes huvides kaitse alla võtmist vääriv ja vajav loodusobjekt ei jääks kaitseta. Nende sätete eesmärgiks ei ole erahuvide kaitsmine. Seetõttu ei tulenenud neist isikutele antud juhul subjektiivset õigust, mille kaitsmiseks oleks võimalik kohtusse pöörduda.

Teiseks kontrollis kohus, kas rikutud on kaebajate omandiõigust. Kohus märkis, et kinnisasja omanik ei saa nõuda omandiõigusest tulenevalt naaberkinnistu hoiualana kaitse alla võtmist. Kohus pööras tähelepanu, et loodusobjektide kaitse alla võtmine toimub üksnes avalikes huvides ning miski ei viita sellele, et loodusobjektide kaitse alla võtmine peaks toimuma kaebajate kui naaberkinnistute omanike omandiõiguse kaitsmise eesmärgil. Nimelt nentis kohus, et omandiõiguse ülemäärase riive korral on kaebajatel kaitseala laiendamisest sõltumata võimalik vaidlustada näiteks vastavat tegevust reguleerivaid planeeringuid, lube ja muid haldusakte, taotleda vältimis- ja heastamismeetmete rakendamist keskkonnavastutuse seaduse alusel (§ 23) ning esitada hagisid tsiviilkorras.

Kolmandaks pööras kohus tähelepanu keskkonnaasjades kaebeõigusele üldiselt, mille puhul saab keskkonnakaitse küsimustes kohtusse pöördumise õiguse aluseks olla mitte üksnes subjektiivsete õiguste rikkumine, vaid ka kaebuse esitaja muu puutumus vaidlustatava haldusakti või toiminguga. Kaebuse esitaja peab ära näitama, et vaidlustatav tegevus puudutab tema huvisid. Puutumus tähendab, et mõju isikule peab olema oluline ja reaalne. Kuid kohus nentis, et varasemast kohtupraktikast tulenevalt saavad isikud end kaitsta ka tegevuse eest, millega õigusvastaselt mõjutatakse looduskeskkonda ja seeläbi kahjustatakse isiku tervist või varalisi õigusi (3-3-1-101-09, p 13). Kohus märkis, et antud asjas ei saa eeldada kaebajate elukeskkonna ega heaolu olulist ega reaalset muutumist. Lisaks märkis kohus, et looduskaitseseadus ei näe ette populaarkaebuse esitamise võimalust, kuigi nii PlanS § 26 lg 2 kui ka LKS § 8 lg 1 näevad ette üldsuse kaasamise.

Kokkuvõtvalt leidis kohus, et hoiuala laiendamata jätmine ei anna iseenesest alust ehitustegevuseks, maaparanduseks ega muuks inimtegevuseks. Täiendavate tegevuste lubamisel tuleb keskkonnaaspekte arvesse võtta sõltumata sellest, kas mingi kinnistu kuulub hoiuala koosseisu või mitte - kavandatava tegevuse reguleerimisel tuleb välistada külgneva hoiuala kahjustamine või tasandada tegevuse mõjusid hüvitusmeetmetega.

Riigikohtu otsuse kokkuvõte ja tähendus

Riigikohtu otsuse järeldused saab lühidalt kokku võtta järgmiselt: loodusobjektide looduskaitse alla võtmine saab toimuda üksnes avalikes huvides, mistõttu selle põhjuseks saavad olla vaid keskkonnakaitselised huvid, st avalikud huvid, mitte aga isikute heaolu.

Erahuvide (sh omandiõiguse) rikkumise küsimusi on võimalik lahendada muus menetluses, rakendades vähem koormavaid meetmeid arendatava kinnistu omaniku suhtes (planeeringute vaidlustamise korras, tsiviilkorras jne), jätmata erahuvide kaitseks kaebeõigusest ilma ka arendatava kinnistu rahulolematut naabrit.

See ei tähenda KÕKi hinnangul, nagu puuduks eraisikutel üldse kaitse alla võtmise taotluste esitamise õigus ning võimalused kaitse alla võtmisest keeldumise otsuste vaidlustamiseks. Kui eraisik esitab kaitse alla võtmise taotluse avalikes huvides, on tema võimalused selliste otsuste vaidlustamiseks laiemad.

Vt Riigikohtu otsust kohtuasjas 3-3-1-68-11