Keskkonnamõju hindamise süsteemi muudatused mõju
hindamise kvaliteeti ei paranda
22. septembril saatis Keskkonnaministeerium Justiitsministeeriumile kooskõlastamiseks keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse reegleid muutva eelnõu. Esmakordselt avalikustati eelnõu 2012. a sügisel. Vahepealsel ajal on eelnõusse tehtud mõningaid muudatusi, ent olulistes küsimustes on eelnõu jäänud endiseks. Uudises anname ülevaate olulisematest muudatustest ja nende tähendusest mõjude hindamise kvaliteedile.
Muudatuste taustast
Keskkonnaministeerium (KKM) alustas
keskkonnamõju hindamise (KMH) ja keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH)
süsteemi muutmise ettevalmistustega juba 2008. aastal, mil hakati koguma
keskkonnamõju hindamisega seotud osapoolte seisukohti KMH/KSH süsteemi muutmise
vajaduste osas. Tookoord leiti, et KMH ja KSH menetluste ülesehituses esineb
mitmeid põhimõttelisi probleeme, mille tõttu KMH/KSH ei toimi praktikas
efektiifselt ega täida täiel määral oma põhilist eesmärki – keskkonnamõjusid
vähendada. Edasised süsteemi muutmise lähtekohad pandi paika 2010. a valminud
dokumendis „Mõjude
hindamine keskkonnale – meetmete muutmise alused“. Huvigrupid olid plaani osas küllaltki
kriitilised, keskkonnaorganisatsioonide jaoks oli probleemne plaan vähendada
keskkonnateenistuste kui järelevalvaja rolli.
Järgmise paari aasta jooksul plaanitud
muudatuste kohta täiendavat infot ei avalikustatud, kuigi
Keskkonnaministeeriumis toimus töö eelnõu teksti ettevalmistamisega. 2012. a
augusti lõpus saadeti eelnõu viimaks kooskõlastusringile. Avalikustatud eelnõu ei lahendanud 2010. a eelnõu avalikustamisel esitatud probleeme ning
sai jätkuvalt kriitilist vastukaja mitmetelt osapooltelt (sh
KÕKilt).
Vahepealse kahe aasta jooksul on
eelnõu olnud taaskord avalikkuse pilgu alt väljas, kuigi samas on käinud
tihedad läbirääkimised asjaomaste ministeeriumidega (eelkõige
Siseministeeriumiga). Üllatuslikult ei saadetud täiendatud eelnõud enam n-ö
suurele kooskõlastusringile, vaid otse Justiitsministeeriumile, kelle
heakskiidu korral läheb eelnõu edasi menetlemiseks Vabariigi Valitsusele.
Alljärgnevalt anname omalt poolt ülevaate olulisematest muudatustest, võrreldes
kehtiva õigusega.
KMH/KSH järelevalve
Kehtivas KMH/KSH süsteemis on üheks
peamiseks mõjude hindamise kvaliteedi tagamise lahenduseks Keskkonnaameti või
KKM poolt teostatav järelevalve. Nii KMH/KSH lähtekohad (programm) kui mõjude
hinnang (aruanne) läbivad riigipoolse kontrolli. Ilma järelevalvaja
heakskiiduta ei ole võimalik tegevusluba anda ega näiteks planeeringut või arengukava
kehtestada.
Eelnõu üheks põhimõttelisemaks
muudatuseks on senise KMH/KSH järelevalve
asendamine asutustega konsulteerimise
kohustusega. Keskkonnaamet või KKM ei otsustaks seega tulevikus enam
KMH/KSH programmi ja aruande heakskiitmise üle, vaid annaks sellele oma
(mittesiduva) seisukoha. Samuti küsitaks riigiasutuste seisukohta mõjude
hindamise algatamise osas.
Senist heakskiitu programmile ja
aruandele asendaks tulevikus mõningal määral ka KMH/KSH programmi ja aruande nõuetele vastavuse kontroll. Eelnõu kohaselt teeks seda loa andja (praktikas
üldjuhul Keskkonnaamet, ent erandjuhtudel ka KOV, Maanteeamet vm) või
strateegilise planeerimisdokumendi koostamise korraldaja (nt üld- ja
detailplaneeringu puhul KOV).
Eelnõu koostajate sõnul antaks
otsustajale KMH /KSH menetluses edaspidi juhtroll, millega suureneks mõju
hindamise olulisus. Selle läbi kaoks ka võimalus, et tegevuslubasid antakse
välja või planeeringuid kehtestatakse formaalselt, st ilma mõju hindamist
arvestamata. Lihtsamalt öeldes – keskkonnaametnikud tunnevad, et otsustus
keskkonnaalaste küsimuste üle on lükatud nende kanda ning need asutused, kes
otsustavad mingi tegevuse lubatavuse üle, ei võta keskkonnaaspekte piisavalt
tõsiselt.
KÕKi hinnangul vähendavad kavandatud
muudatused aga oluliselt ja põhjendamatult KMH/KSH sisulise kvaliteedi
kontrolli. Seda eelkõige juhtudel, kus otsustajaks ei ole mitte KKA, vaid mõni
muu haldusorgan (nt KOV ehitusloa andjana või planeeringu kehtestajana).
Paljudel juhtudel puudub omavalitsustes või riigiasutustes, kes ei tegele
keskkonnaküsimustega (nt Maanteeamet, Tehnilise Järelevalve Amet) piisav
keskkonnaalane sisuline pädevus, mistõttu oleks mõjude hindamise nõuete täitmise
kontroll pelgalt formaalne. Seetõttu võib juhtuda, et KMH/KSH eksperdi väiteid
ei kontrollita menetluse vältel haldusorganite poolt üle ning lõppotsus
võidakse langetada väära info põhjal, lubades keskkonda oluliselt kahjustavaid
tegevusi.
KÕKi hinnangul ei ole probleem, et
otsustaja ei võta mõju hindamisel endale juhtrolli, tingitud niivõrd KMH/KSH
süsteemi ülesehitusest, kuivõrd otsustajate nõrgast haldussuutlikkusest. Näiteks
KOV-del puudub piisav sisuline pädevus keskkonnamõjude hindamise osas. Samuti ei
suuda asutused alati teha nõuetekohaseid kaalutlusotsuseid. Kuna need probleemid
ei ole tingitud KMH/KSH menetluse ülesehitusest, ei saa neid ka KMH/KSH
süsteemi muudatustega lahendada. Eriti mitte sellisel viisil, et KOV-dele (kes
ei ole juba praegu piisavalt suutlikud) pannakse veel enam vastutust ja
eeldatakse neilt veel enam sisulist pädevust keskkonnaküsimuste üle
otsustamiseks. Teoreetiliselt võiks probleemi
leevendada KeMi ja KeAga konsulteerimise kohustuse sisseseadmine. Samas võib
eeldada, et kooskõlastajana ei saa asutused süüvida KMH/KSH aruande kvaliteedi
hindamisse sellise põhjalikkusega nagu seni KMH/KSH menetluses järelevalve
teostamisel. KKA või KKM seisukohad ei oleks teistele otsustajatele ka siduvad,
mistõttu võivad nt kohalikud omavalitsused neid ignoreerida. Seega ei saa konsulteerimiskohustus
olla järelevalvet asendavaks meetmeks, nagu on väidetud seletuskirjas.
KMH läbiviimise kohustuslikkus
Eelnõuga muudetaks KMH läbiviimise kohustuse künniseid mitme
tegevusvaldkonna jaoks ning täpsustataks KMH kohustusega tegevuste nimekirja.
Kavandatavad muudatused KMH kohustusega tegevuste loetelus puudutavad tuumkütuse
kasutamist, veekogu süvendamist ja tahkete ainete uputamist, tammi, paisu vms
ehitamist, kaevandamise lõpetamist, nafta- ja keemiatoodete terminali ehitust
jm.
Tulenevalt KMH kohustusega tegevuste
loetelu muutmisest on vajalik muuta ka Vabariigi Valitsuse määrust, mis
käsitleb tegevusi, mille korral tuleb kaaluda KMH läbiviimist. Määruse
kavandatavate muudatuste hulgas väärib märkimist täiendus, mille järgi tuleb
anda KMH vajalikkuse eelhinnang vähemalt
1 hektari suuruse veepeegliga veekogu rajamise korral. Selle
muudatusettepaneku eesmärgiks on reguleerida mh neid olukordi, kus veekogu
rajamise varjus soovitakse tegelikult kaevandatakse maavara. Selline praktika
on viimasel ajal laiemalt levima hakanud, kuna veekogu rajamine on oluliselt
lihtsam ja odavam kui karjääri rajamine.
Eelnõuga nähakse ette ka kohustus
kaaluda KMH läbiviimist juhul, kui KMH
kohustusega tegevusi muudetakse või laiendatakse. Muudatus tähendaks seda,
et kui KMH kohustusega tegevuse laiendamine ületab KMH-kohustuse võimalikud
künnised, siis tuleb KMH igal juhul läbi viia. Kui aga tegevuse laiendamisel
künniseid ei ületata, tuleb KMH läbiviimist kaaluda (st lõplik valik, kas KMH-d
läbi viia, jääb otsustajale).
Tervitatav on eelnõuga kavandatav
muudatus, millega täpsustataks, mida tähendab „oluline keskkonnamõju” Natura 2000 võrgustiku alade puhul. Uus
sõnastus lähtuks Euroopa Kohtu ja Riigikohtu praktikast ning sätestaks, et KMH/KSH
läbiviimine on kohustuslik sellise tegevuse korral, mille osas ei ole
objektiivse teabe põhjal välistatud, et sellega võib kaasneda eraldi või koos
muude tegevustega eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala
kaitse-eesmärgile. Mõjude hindamine ei oleks erandina kohustuslik tegevuste
puhul, mis on otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või selleks otseselt
vajalik.
KMH algatamata jätmise otsus
Eelnõu kohaselt võiks kavandatava
tegevuse KMH algatamata jätmise otsuse esitada mitte ainult tegevusloa andmata
jätmise otsuse ühe osana (nagu seni), vaid ka tegevusloa andmise otsuse ühe
osana. Muudatus võimaldaks teha KMH algatamata jätmise otsuse sisuliselt pärast
loamenetluse lõppemist (ning sellest avalikkust
ka hiljem teavitada).
KÕK leiab, et kavandatav säte ei ole
kooskõlas Århusi konventsiooniga, mille kohaselt peavad keskkonnaasjade otsustajad tegema avalikkusele
otsustamise varases etapis ja tõhusal viisil teatavaks kavandatud tegevuse ja
taotluse, mille kohta otsus tehakse, samuti kavandatud menetluse. Teade peab mh
sisaldama andmeid selle kohta, kas hinnatakse tegevuse keskkonnamõju.
KMH algatamata jätmise teadete
avalikustamine koos tegevusloa väljaandmise otsusega ei ole käsitletav avalikkuse
teavitamisena varases etapis. Loa väljaandmine on loamenetluse lõppetapp, mille
järel avalikkus enam osaleda ja otsust mõjutada ei saa. KMH algatamata jätmise
otsuse tegemine peab aset leidma loamenetluse protsessi algetapis ning sellest
peaks viivitamatult teavitama ka avalikkust. Vaid see tagab, et võimalikud
kaasarääkijad oleksid juba loa avaliku väljapaneku etapis teadlikud KMH
läbiviimisest (või läbi viimata jätmisest) ning saaksid selles osas kaasa
rääkida.
KSH läbiviimise kohustuslikkus
Eelnõuga muudetaks ka loetelu
juhtumitest, mille korral tuleb kas KSH tingimata läbi viia või seda kaaluda.
Uuena nähaks KSH läbiviimine igal juhul kohustuslikuna ette joonehitiste
(näiteks raudtee, kõrgepingeliin) ja olulise ruumilise mõjuga objektide
kavandamisel.
Samas sätestab eelnõu, et
maakonnaplaneeringu või üldplaneeringu teemaplaneeringu koostamisel tuleb KSH
vajadust vaid kaaluda. Senine KeHJS sõnastus eeldab KSH läbiviimist kõigi
teemaplaneeringute koostamisel, ehkki praktikas ei ole ka seni sellest kõigil
juhtudel lähtutud.
KSH menetluse läbiviija
Eelnõuga muudetaks KSH menetluse
läbiviimise korda selliselt, et KSH programmi ja aruande avalikke väljapanekuid
ja avalikke arutelusid hakkaks korraldama strateegilise planeerimisdokumendi
koostamise korraldaja (nt KOV). Seni tegi seda strateegilise planeerimisdokumendi
koostaja (nt arhitektuuribüroo). Seletuskirja kohaselt on muudatuse põhjendatav
sellega, et planeerimisseaduse kohaselt korraldab planeeringute avaliku väljapaneku
ja avaliku arutelu kohalik omavalitsus (planeerimisdokumendi koostamise
korraldaja) ning samamoodi peaks olema ka planeerimismenetlusega kaasneva KSH
puhul.
Nõuded KMH/KSH juhtekspertidele
Eelnõu toob seadusesse uue termini –
juhtekspert. Juhtekspert on eelnõu järgi ekspertrühma litsentseeritud juht, ekspert aga ekspertrühma liige. Eelnõu
täpsustatab juhteksperdile esitatavaid nõudeid (litsentsi taotlemiseks vajalik
koolitustundide maht, sisuline osalemiskogemus eksperdirühma töös,
magistrikraad jms), mis on rangemad kui tavapärasele eksperdile esitatavad
nõuded.
Uute nõuete rakendamine pooleliolevatele KMH/KSH menetlustele
Eelnõu näeb ette, et eelnõu jõustumist
algatatud KMH või KSH tuleks viia lõpuni algatamise ajal kehtinud õigusaktide
kohaselt. Juhul, kui nimetatud KMH või KSH menetlus ei ole lõpetatud kolme
aasta jooksul arvates eelnõu jõustumisest, peaks edasise menetlus lõpule viima
juba uute, menetluse ajal kehtivate õigusnormide kohaselt.
KÕKi hinnangul on ka see säte
problemaatiline, kuna tekitab olukorra, kus ühe menetluse vältel tuleb
kohaldada erineva sisuga norme. Viimane põhjustab eeldatavasti suurt segadust
nii menetlust läbiviivale haldusorganile kui menetluses osalejatele.
Kokkuvõtlik hinnang eelnõule
KÕK leiab, et vaatamata eelnõu
koostamise pikale perioodile ei lahenda see efektiivselt kehtiva praktika
probleeme, vaid võib neid pigem juurde toota. Väljapakutud regulatsioon
nõrgendaks oluliselt sisulist kontrolli KMH/KSH aruannete kvaliteedi ja järelduste
õigsuse üle, mistõttu võib mõjude hindamise kvaliteet veelgi halveneda.
Muret tekitab ka eelnõu senine
menetluskäik – sisulist diskussiooni reeglite muutmise üle on peetud eelkõige
ministeeriumide vahel, jättes kõrvale teised eelnõule kommentaare esitanud huvigrupid
ning laiema avalikkuse. Selline teguviis on otseses vastuolus kehtiva hea
õigusloome ja normitehnika eeskirjade ja hea õigusloome tavaga.
Eelnõu
materjalid Eelnõude Infosüsteemis
|
