Kui uudiskiri näib e-mailis imelik, vaata seda veebis.
Keskkonnaõiguse keskus Juuni 2020
SA Keskkonnaõiguse Keskus |  Telliskivi 60a/3, III k, 10412, Tallinn | k6k@k6k.ee   

Riigikohus tühistas Natura-hindamise reeglite rikkumise tõttu osaliselt Rail Baltic trassivaliku (3-18-529)

Riigikohus tegi 19. mail otsuse haldusasjas nr 3-18-529, millega tühistas Natura hindamise reeglite rikkumise tõttu osaliselt Rail Baltic trassivaliku. Riigikohus leidis, et planeeringu koostajad on jätnud Rail Balticu trassilõigu 4A kõrval asuva Luitemaa linnuala Natura hindamise õigusvastaselt tegemata, piirdudes üksnes eelhindamisega. Tegemist oli nii Eesti seadustest kui Euroopa Kohtu praktikast tuleneva olulise rikkumisega, mis tingis planeeringu osalise õigusvastasuse ja tühistamise. Antud Riigikohtu lahend toob taaskord esile Natura 2000 võrgustiku aladele avalduvate mõjude hindamise tähtsust ning selgitab põhjalikult Natura hindamise õiguslikke aspekte.

Kaebus ja menetluse käik

Kohtuasjas vaidlustasid keskkonnaühendused MTÜ ARB ja Eesti Looduskaitse Selts riigihalduse ministri 2018. a. käskkirjaga kehtestatud Pärnu, Harju ja Rapla maakonnaplaneeringud, millega määrati kindlaks Rail Balticu raudteetrassi asukoht. Keskkonnaühendused leidsid kohtule esitatud kaebuses, et maakonnaplaneeringud on õigusvastased nii menetluslike rikkumiste tõttu kui ka sisuliselt. Kaebajate hinnangul oli planeerimismenetluses rikutud avalikkuse kaasamise nõudeid, planeeringu koostajad ei kaalunud trassi asukohta valides olemasolevat trassi ning keskkonnamõjude hindamine oli läbi viidud oluliste puudustega: käsitlemata oli jäetud mitmed alternatiivsed trassid, aruandes välja pakutud leevendusmeetmed polnud tõhusad ning välja oli jäetud selgitamata mõju looduskeskkonnale, sealhulgas kaitstavatele linnuliikidele.

Tallinna Halduskohus ja Tallinna Ringkonnakohus jätsid keskkonnaühenduste kaebuse rahuldamata. Riigikohus rahuldas kaebuse osaliselt ning tühistas Rail Balticu trassi Pärnu maakonnaplaneeringu trassilõigu 4A, kuna tegemata oli jäetud nimetatud trassilõigu kõrval asuva Luitemaa linnuala Natura hindamine, mis võis mõjutada trassivalikut. Samuti tühistas Riigikohus trassilõigud 3A ja 4H, et haldusorganile jääks piisav kaalumisruum tuvastatud vea kõrvaldamiseks. Harju ja Rapla maakonnaplaneeringud jäid jõusse. Kuna mitmed kaebajate väited puudutasid planeerimismenetluses tehtavaid kaalutlusotsuseid ja trassivaliku otstarbekust, milles aga täitevvõimu otsustus- või hindamisruum on väga avar, piirdus kohtulik kontroll suures osas ilmselgete vigade kontrolliga.

Natura hindamine tuleb teha alati, kui eelhinnangu põhjal ei ole võimalik välistada kavandatava tegevuse olulist mõju Natura ala kaitse eesmärkidele

Riigikohus rõhutas, tuginedes nii Euroopa Kohtu kui enda varasemale praktikale, et juba pelgalt kahtluse korral, et projekt võib kahjustada Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärke, tuleb läbi viia teaduslikel tõenditel põhinev põhjalik Natura hindamine. Seejuures ei oma tähtsust, kas mõjud on kaudsed või otsesed – ka kaudsed mõjud nt müra, inimtegevusega kaasnevate häiringute või veerežiimi muutuse näol võivad olla samamoodi olulised nagu elupaiga otsene hävitamine ehitustegevusega.

Riigikohus selgitas, et Natura hindamise oleks tohtinud tegemata jätta vaid juhul, kui eksperdi selgelt väljendatud järeldused ei jätaks üles mingit teaduslikult põhjendatud kahtlust selle kohta, et häiringud võiksid olla olulised. Ekslik oli seega ringkonnakohtu seisukoht nagu oleks Natura hindamine olnud nõutav üksnes juhul, kui ekspert oleks eelhindamise käigus tuvastanud olulise negatiivse mõju. Antud asjas järeldas KMH töörühma ekspert mõjusid hinnates, et raudtee rajamine ja toimimine võivad halvendada Luitemaa linnuala kaitse eesmärgiks olevate linnuliikide merikotka, must-toonekure ja metsise elupaikade kvaliteeti. Riigikohtu sõnul ei olnud seega oluline mõju linnuala kaitse eesmärkidele välistatud ja Natura hindamine oli nõutav.

Natura hindamine ei tohi olla lünklik ning peab hajutama kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused kavandatud tööde mõju suhtes

Riigikohus leidis, et keskkonnamõju strateegilise hindamise käigus küll uuriti raudtee mõju must-toonekurgedele, merikotkastele ja metsistele, kuid need uuringud ei asenda Natura hindamist. Kogutud andmeid Luitemaa linnuala loodusväärtuste kohta pidas Riigikohus lünklikuks. Sealjuures polnud ammendavalt hinnatud, milline on Luitemaa linnuala kaitse eesmärgiks olevate linnuliikide olukord ja nende elupaikade seisund linnualal tervikuna ning kuidas mõjutaks raudtee linnuala terviklikkust. Samuti ei olnud kaitstavate linnuliikide kohta kogutud andmed ajakohased ning kogutud parimaid võimalikke meetodeid kasutades. Riigikohus rõhutas, et Natura hindamise aruande järeldused ei tohi sisaldada lünki ning peavad hajutama kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused kavandatud tööde mõju suhtes. Samuti pole õige osaliselt uuringuid edasi lükata –  strateegiliste valikute tegemiseks vajalik teave olemasoleva keskkonna kohta tuleb välja selgitada arendustegevuse võimalikult varases staadiumis keskkonnamõju strateegilise hindamise käigus.

Riigikohus ei nõustunud ka vastustaja väitega nagu saanuks Natura hindamist teostada tagantjärgi kohtumenetluse ajal. Riigikohus selgitas, et kuna haldusmenetluses ei kogutud õiguspärase kaalutlusotsuse tegemiseks vajalikke andmeid, ei ole võimalik tehtud viga kõrvaldada uute tõendite kogumisega kohtumenetluses. Vastasel juhul asuks kohus haldusmenetluses uurimata jäänud olulisi asjaolusid hindama ja nende alusel kaalutlusõigust teostama täitevvõimu asemel, mis oleks vastuolus võimude lahususe põhimõttega.

Ka väljaspool Natura ala toimuv tegevus saab mõjutada Natura ala

Riigikohus tõi välja, et nõuetekohane Natura hindamine peaks sisaldama ka hinnangut selle kohta, millist mõju avaldab Luitemaa linnuala terviklikkusele väljaspool linnuala piire jääva metsiseasurkonna kahjustamine Rail Balticu ehitamise ja kasutamise tagajärjel. Nimelt hävitaks vaidlusalune trassivalik Luitemaa linnuala lähistel Tolkuse loodusala juures asuva suure ja elujõulise metsisemängu. Oluliseks pidas Riigikohus siin Euroopa Kohtu seisukohta, mille kohaselt tuleb Natura hindamise käigus analüüsida kavandatava tegevuse mõju ka sellistele elupaigatüüpidele ja liikidele, mis asuvad väljaspool Natura ala piire, kui see mõju võib kahjustada ala kaitse eesmärke (C-461/17: Holohan, p-d 39 ja 40).

Natura eelhindamise etapis ei tohi arvestada mõju leevendavate meetmetega

Luitemaa linnuala Natura eelhinnangus nimetati mitmeid raudtee võimalikku ebasoodsat mõju leevendavaid meetmeid, sealhulgas näiteks nõuded minimeerida müra ja ajastada ehitustööd väljapoole lindude pesitsusaega. Riigikohus viitas Euroopa Kohtu seisukohale, et Natura eelhindamise etapis, kus otsustatakse Natura hindamise vajalikkuse üle, ei tohi arvestada mõju leevendavate meetmetega. Selliste meetmete arvesse võtmine eelhindamise etapis võib kahjustada loodusdirektiivi kasulikku mõju, kuna tekib oht, et hindamisest hiilitakse kõrvale. Asjaolust, et hindamisvajaduse üle otsustades võetakse arvesse meetmeid, mille eesmärk on vältida või vähendada projekti kahjulikku mõju alale, saab Riigikohtu hinnangul järeldada, et oluline mõju on tõenäoline ning seega tuleb hindamine läbi viia. Kas ja kuidas on võimalik raudteega kaasnevat mõju leevendada, tuleb välja selgitada just Natura hindamise, mitte eelhindamise etapis.

Alternatiivide kaalumisel ei saa välistada variante, mis asuvad Natura alal

Riigikohus selgitas lisaks, et Natura 2000 alasid mõjutavate projektide puhul tuleks alternatiivseid lahendusi, nt raudtee asukoha osas, käsitleda sisuliselt. Välistatud ei ole ka uute objektide rajamine Natura alale, kui sisulise hindamise tulemusena selgub, et see oleks kaitstavatele loodusväärtustele väiksema mõjuga kui otse ala kõrvale ehitamine. Antud juhul nt oli küsimuseks, kas ühe võimaliku asukohana oleks võinud kaaluda raudtee rajamist Via Baltica (Tallinn-Pärnu-Ikla maantee) kõrvale – alale, mis on küll formaalselt Natura 2000 ala, ent juba inimtegevusest oluliselt mõjutatud, samas kui planeeringuga valitud asukoht Luitemaa linnuala kõrval oli seni inimtegevusest suhteliselt puutumatu.

Mis edasi?

Pärnu maakonnaplaneeringu tühistamise järel on Rahandusministeeriumil võimalik valida, kas algatada uus või uuendada vana planeerimismenetlus – mõlemal juhul tuleb teha Natura hindamine. Planeeringu võib kehtestada juhul, kui nõuete järgi tehtud Natura hindamise tulemusel on võimalik veenduda, et kavandatav raudtee ei kahjusta Luitemaa Natura ala terviklikkust ega kaitse eesmärke. Kui aga Natura hindamise tulemustest nähtub, et raudtee võib Luitemaa linnuala terviklikkust kahjustada, on Vabariigi Valitsusel seadusest tulenev võimalus kehtestada Pärnu maakonnaplaneering ka kavandatud kujul. Vabariigi Valitsus võib seda teha üksnes juhul, kui on täidetud kaks kumulatiivset eeldust: puuduvad alternatiivsed lahendused ning raudtee rajamine on vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel. Lisaks, kui selgub, et kavandatav raudtee mõjutab ebasoodsalt mõnda Natura 2000 võrgustiku alal esinevat esmatähtsat looduslikku elupaigatüüpi või esmatähtsat liiki, ei pruugi üksnes valitsuse nõusolekust piisata, vaid sellisel juhul tuleb küsida Euroopa Komisjonilt luba.

Oluline võit

On tervitatav näha, et taaskord ei luba Riigikohus mastaapse ja suure poliitilise huviga projekti puhul looduskaitse nõudeid pisendada või teha neis järeleandmisi ning rõhutab keskkonnamõjude teaduspõhise ja alternatiive kaaluva hindamise olulisust. Kuigi Natura hindamise tegemata jätmine on menetluslik viga, on tegemist sedavõrd olulise veaga, mis võis mõjutada trassivalikut, st planeeringu sisu. Antud kohtulahend on Natura hindamise põhjaliku käsitluse poolest heaks juhiseks kõigile, kes Natura teemadega kokku puutuvad.  

Keskkonnaühenduste nõustajateks antud vaidluses olid Keskkonnaõiguse Keskuse juristid koos advokaadibüroo Derling Primusega. Tähelepanuväärseks saab siinjuures pidada ka Riigikohtu seisukohta, et kassatsioonimenetluses saab vähemalt teatud juhtudel olla õigustatud spetsialiseerunud juristide õigusabi kulu, kes pole advokaadid.

Otsuse tekst

Riigikohtu pressiteade