Kliimaseadus – suurim õigusalane väljakutse Eesti lähiajaloos

Septembris avalikustati kliimakindla majanduse seaduse eelnõu, millega on plaanis kehtestada Eestis esmakordselt õiguslik raamistik kliimamuutuste leevendamiseks ja nende tagajärgedega kohanemiseks. Eelnõu sai rohkelt vastandlikku tagasisidet enam kui 20 asutuselt ja sidusrühmalt. Käesolevas KÕKi uudiskirja erinumbris anname ülevaate eelnõu sisust ja toome välja kriitilised tähelepanekud eelnõu osas.

Kliimaseaduse taust

1994. aastal ratifitseeris Eesti ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni, ühinedes eesmärgiga vältida inimtegevuse põhjustatud sekkumist Maa kliimasüsteemi. 2015. aastal liitus Eesti Pariisi leppega, võttes endale eesmärgi hoida globaalset kliimasoojenemist tuntavalt alla 2 kraadi ja pingutada selle hoidmiseks 1,5 kraadi piires. Kuni praeguseni pole Eesti õiguses reguleeritud, kuidas riik võetud kohustusi täidab.

Pärast Viru Keemia Grupi, keskkonnaühenduste, õiguskantsleri ja teiste üleskutseid Eestis kliimaseaduse või sarnase regulatsiooni kehtestamiseks ning KÕKi analüüsi kliimaseaduse perspektiivikusest Eestis avalikustas Kliimaministeerium eelmise aasta septembris kliimaseaduse väljatöötamiskavatsuse (kirjutasime sellest lähemalt 2023. aasta septembri uudiskirjas). Käesoleva aasta augusti alguses avalikustas ministeerium kliimakindla majanduse seaduse eelnõu (tutvustasime seda ka suvises uudiskirjas), mis sai enneolematult palju kriitilist tagasisidet erinevatelt ühiskonnagruppidelt.

Ülevaade eelnõust

Kliimakindla majanduse seaduse (edaspidi: kliimaseaduse) eelnõu koosneb kümnest peatükist.

1. Üldsätted

2. Mõisted

3. Põhimõtted

4. Kliimamuutuste leevendamise ja kliimamuutustega kohanemise eesmärgid

5. Avaliku sektori eesmärgid ja kohustused kliimamuutuste leevendamisel ja kliimamuutustega kohanemisel

6. Avaliku sektori tugimeetmed majanduse kliimakindluse suurendamiseks

7. Kliimarahastus

8. Kliimamuutuste leevendamise ja kohanemise kohane aruandlus, seire ja prognooside koostamine

9. Kliimanõukogu

10. Rakendussätted 

Kliimamuutuste leevendamise eesmärkidena on käidud välja kliimaneutraalsuse saavutamine 2050. aastaks ja vahe-eesmärgid aastateks 2030, 2035 ning 2040 nii riigile tervikuna kui ka erinevatele majandussektoritele. Eelnõus on aga ette nähtud, et 2030. aastaks ei pea Eesti koguheide 2022. aastaga võrreldes vähenema. KHG heite suurust vahe-eesmärkide vahele jäävatel aastatel ei ole üldse reguleeritud. Kohanemise kohta on eelnõus sõnastatud üldine eesmärk suurendada ühiskonna suutlikkust kliimamuutuste tagajärgedega hakkama saada. Seda eesmärki on plaanis täpsustada valdkondlikes arengudokumentides.

Et Kliimaministeeriumi kavatsuste kohaselt on tegemist raamseadusega, ei ole seaduses üldiselt sätestatud täpseid meetmeid KHG heite vähendamiseks ja kliimamuutustega kohanemiseks. Need on kavas välja töötada ja sätestada teistes õigusaktides, arengukavades ning mujal pärast seda, kui kliimaseadusega on pandud paika Eesti kliimaõiguse raamistik.

Eelnõu analüüs

1) Üldeesmärk

Kliimaseaduse eesmärk on eelnõus sõnastatud 52-sõnalisena, nimetades võrdselt tähtsatena nii kliimamuutuste leevendamist, nende tagajärgedega kohanemist kui ka majanduskasvu. Seetõttu jääb segaseks, mille poole eelnõuga tegelikult püüeldakse ehk milline neist eesmärkidest on kõige prioriteetsem: kas eesmärkide konflikti korral tuleb eelistada majanduse kasvatamist või inimeste kaitsmist kliimamuutuste tagajärgede eest. Pakutud sõnastuse puhul on ka probleemne, et eesmärgiks on üksnes “panustada kliimamuutuste leevendamisse”, samas kui Eestil lasub rahvusvahelisest õigusest ja põhiseadusest tulenev rangem kohustus kliimasoojenemist kokku lepitud piirides hoida.

2) Põhimõtted

Eelnõus on sätestatud kaksteist õiguspõhimõtet. Tagasisides eelnõule on põhimõtete suhtes esitatud kriitikat - need on tundunud liiga üldised või ei ole olnud lugejate jaoks aru saada, kuidas neid praktikas rakendama hakatakse. Selle kriitikaga ei saa aga KÕKi hinnangul lõpuni nõustuda.

Õiguspõhimõtete puhul on oluline silmas pidada, et need ei kirjuta ette konkreetseid käitumisjuhiseid, vaid annavad seaduse elluviimiseks üldise suunise. Samas on põhimõtted siiski õiguslikult siduvad ja kaalutlusotsuste langetamisel tuleb neid arvesse võtta ning vastassuunalisi põhimõtteid iga kord tasakaalustada. Sarnaseid õiguspõhimõtteid on kehtestatud ka varem. Näiteks on kehtestatud keskkonnaõiguse põhimõtted 2015. aastal jõustunud keskkonnaseadustiku üldosa seaduses (KeÜS), mida kohtud on praktikas kasutanud juhistena olukordades, kui täpsemad õigusnormid ei ole andnud otsustamiseks ühest reeglit.

Kriitiliselt võib samuti hinnata eelnõu sõnastusi konkreetsete põhimõtete lahtikirjutamisel. Käsitleme allpool neist kolme, milles KÕKi hinnangul vajab sõnastus kõige enam ümbervaatamist.

Teaduspõhisuse põhimõte

Eelnõu §-s 15 on sätestatud teaduspõhisuse põhimõte: “Kliimamuutuste leevendamise ja kliimamuutustega kohanemise eesmärkide saavutamiseks vajalike meetmete kavandamiseks ja rakendamiseks kasutatakse parimat olemasolevat teaduslikku teadmist.”

Teaduspõhisuse põhimõtte kehtestamine kliimaseaduses on tervitatav, kuna otsuste langetamine parima olemasoleva teadusliku teadmise põhjal parandab tõenäoliselt nende kvaliteeti. Eelnõus on põhimõte sõnastatud aga märkimisväärselt nõrgana. Selle kohaldamisalast jääksid välja kliimamuutuste leevendamise ja nendega kohanemise eesmärgid ise. Ebapiisavate eesmärkide täitmine parima teadusliku teadmise põhjal aga ei taga kliimamuutuste piisavat leevendamist, ega ka nendega kohanemist.

Põlvkondadevahelise õigluse põhimõte

Eelnõu §-s 13 on sätestatud põlvkondadevahelise õigluse põhimõte: “Kliimamuutuseid tuleb leevendada ja nendega kohaneda viisil, mis tagab, et ühe põlvkonna inimesed ei jäta tulevikus elavatele põlvkondadele põhjendamatult suurt kasvuhoonegaaside heite vähendamise ja kliimamuutuste tagajärgedega kohanemise koormat.”

Põhimõtte sätestamine eelnõus on kindlasti vajalik – kliimamuutuste üks iseloomulikke omadusi ongi see, et nende tagajärjed avalduvad ajapikku, samas pöördumatult. Eelnõus sätestatu puhul on aga märkimisväärne, et eelnõus ei ole ette nähtud Eesti KHG heite vähendamist enne 2030. aastat. Nimelt on eelnõus eesmärk, et KHG heide võib 2030. aastal püsida 2022. aasta tasemel. See loob põlvkondadevahelist ebaõiglust, kuna paneb tulevikus inimeste õlule suurema KHG heite vähendamise koorma, lubades riigil järgmise vähemalt kuue aasta jooksul KHG heidet mitte vähendada.

Õiglase ülemineku põhimõte

Eelnõu §-s 14 on sätestatud õiglase ülemineku põhimõte: “Käesoleva seaduse 4. peatükis sätestatud kliimaeesmärgid saavutatakse õiglaselt ja kaasavalt, arvestades sotsiaalset, majanduslikku ja keskkonnamõju, nii et ka haavatavatel ühiskonnarühmadel, sektoritel ja ettevõtjatel oleks võimalik oma tegevust vastavalt kliimaeesmärkidele kohandada.”

Õiglast üleminekut on kliimaeesmärkide ja -meetmete seadmisel kahtlemata väga oluline silmas pidada. Seda oleme välja toonud ka KÕKi 2023. aastal avalikustatud analüüsis kliimaseaduse vajalikkuse kohta (vt lk 41, 56–57). Õiglase ülemineku mõistega tähistatakse tegevusi, mille eesmärk on tagada, et üleminekul süsinikuneutraalsele majandusele on maksimaalsel võimalikul määral tagatud elanike, kohalike omavalitsuste ja riigi heaolu säilimine, tööhõive ning ettevõtjatele tagatud avaliku sektori tugi üleminekust tulenevate uute ärivõimaluste leidmisel ja rakendamisel (vt analüüsi lk 56).

Eelnõus on õiglasele üleminekule lähenetud aga ühekülgselt. Eelnõu seletuskirjas on haavatavate sektorite hulgas nimetatud näiteks fossiilkütuste tootmist, mis on üksiti nii globaalselt kui ka Eestis kliimamuutuste peamine põhjustaja. Samas pole nimetatud põllumajandust, kalandust, kommunaalteenuseid ja teisi eluliselt oluliste teenuste pakkujaid, kelle tegevust kliimamuutuste tagajärjed tõsiselt raskendavad. Seetõttu tegid keskkonnaühendused ettepaneku eristada seaduses kliimamuutustele haavatavaid ja kliimamuutuste leevendamisest mõjutatud majandussektoreid, kuna neil on kliimamuutuste kontekstis erinevad võimalused ning vajadused.

3) Kliimamuutuste leevendamise eesmärgid

Eelnõu 4. peatükis on pakutud välja KHG heite vähendamise eesmärgid nii riigile tervikuna, kui majandussektoritele eraldi. Eelnõu taustamaterjalidest nähtub aga, et eesmärkide seadmise lähtekohaks ei ole võetud mitte sihti vähendada KHG heidet kliimamuutuste leevendamiseks vajalikus ulatuses, vaid ettevõtete enda väljendatud suutlikkus selle vähendamiseks. Eesmärkide otsustusprotsess ei ole seejuures olnud läbipaistev, puudub ühtne objektiivne meetod, mille põhjal eesmärgid valitakse.

Üldeesmärkide puhul on probleemne, et need pole kuidagi kooskõlas Eesti õiglase panusega kliimamuutuste hoidmisesse ei 1,5 ega isegi mitte 2 kraadi piires. Sellele vastuolule juhtisid tagasisides tähelepanu nii Riigikantselei, Välisministeerium kui ka keskkonnaühendused. Kui Eesti täidaks eelnõus välja pakutud eesmärgid, ületaks Eesti kumulatiivne KHG heide TalTechi välja arvutatud Eesti 1,5-kraadise soojenemise süsinikueelarve kahe- kuni neljakordselt (loe süsinikueelarve arvutuste kohta lähemalt suvisest uudiskirjast). Järelikult tuleb kliimaseaduses sätestada senisest oluliselt jõulisemad KHG heite vähendamise eesmärgid, et riik täidaks põhiseadusest tulenevat kohustust anda oma “proportsionaalne panus” Pariisi leppes sätestatud eesmärkide täitmiseks (vt selle kohta RKHKo 3-20-771, p 48).

Teiseks on üleriigiliste eesmärkide juures problemaatiline, et neid kehtestades taganeb Eesti isegi oma senistest KHG heite vähendamise eesmärkidest. Nimelt on Eesti lubanud riiklikus energia- ja kliimakavas vähendada heidet 2030. aastaks 70% võrra (võrreldes 1990. aastaga) ning strateegias “Eesti 2035” piirata heidet 2035. aastaks 8 miljoni tonnini. Eelnõus on vastavates aastateks seatud aga eesmärgid -59% ja ligi 10,2 miljonit tonni. Juba seatud kliimaeesmärkidest taganemist keelab nii EL energialiidu juhtimismäärus kui ka Pariisi kokkulepe.

Kui üldiselt on eelnõus seatud kõigile sektoritele ülesanne oma KHG heidet vähendada, on selles tehtud erand kahele sektorile: põlevkiviõli tootmisele ja tööstusele. Õlitööstusel on plaanis lubada heidet kasvatada: 2030. aastaks 40% ja 2035. aastaks 12%, jõudes 16% vähendamiseni 2040. aastaks (võrreldes 2022. aastaga). Ülejäänud tööstusel lubatakse heidet 2030. aastaks enam kui kahekordistada ning isegi 2040. aastal ületada 2022. aasta heitkogust 8 protsendi võrra. Seletuskirjas on niisuguste eesmärkide seadmise peamise põhjusena nimetatud “Enefit 280-2 põlevkiviõlitehase valmimine ning muu prognoositav töötleva tööstuse kasv”. Sellele on oma tagasisides aga vastu vaielnud Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, kelle hinnangul on ülejäänud tööstusele ette nähtud heitkoguse kasv põhjendamata, sest “uute tänapäevaste tööstuste lisandumine ei põhjusta samas mahus kasvuhoonegaaside emissiooni”.

Oktoobris toimunud eelnõu tagasiside tutvustusüritusel avaldas Kliimaministeerium, et kaalub eelnõus seatud üleriigiliste KHG heite vähendamise eesmärkide ambitsiooni suurendamist. Ministeeriumi vaates saaks see toimuda tööstus-, energeetika- ja põlevkiviõlisektori heite vähendamise tempot kiirendades.

4) Kliimamuutustega kohanemise eesmärgid

Kliimamuutustega kohanemise kohta on eelnõus käidud välja üldine peaeesmärk “tagada elanikkonna teadlikkus kliimamuutustest ja kliimariskidest, suurendada ühiskonna, majanduse ja ökosüsteemide vastupanuvõimet ning vähendada haavatavust kliimamuutuste ebasoodsatest mõjudest.” Täpsemad alameesmärgid selle saavutamiseks on plaanis seada valdkondlikes arengukavades ja tegevusprogrammides.

Ühest küljest võiks ka siin olla eelnõu suhtes kriitiline, kuna välja ei ole pakutud selgeid eesmärke ega meetmeid, samas kui kliimamuutustega kohanemine vajab juba pakiliselt senisest palju konkreetsemat tegutsemist. Teisalt tuleb mõista, et ei ole mõeldav eelnõus endas kõiki vajalikke meetmeid kehtestada. Kliimamuutustega kohanemiseks on vaja rakendada erisuguseid meetmeid erinevates valdkondades – hoonete ehitusstandardite ajakohastamisest kuni põllukultuuride valikuni – ning neil ei ole sarnast ühtset tulemusnäitajat, nagu on kliimamuutuste leevendamise puhul KHG heitkoguse vähenemine. Seepärast on mõistetav, miks kliimaseaduse eelnõus ei ole seatud erinevatele valdkondadele täpsemaid kohanemise eesmärke või suisa kirjutatud ette rakendatavaid meetmeid. Üldiste kohanemiseesmärkide seadmisega pole aga riigi töö tehtud, vaid järgmiseks on vaja need valdkondades ellu viia.

Sarnane lähenemine on valitud ka paljudes rahvusvahelistes kliimaalastes õigusaktides, näiteks ÜRO kliimamuutuste raamkonventsioonil ja Pariisi leppes. Neis on seatud riikidele kohustused kavandada kliimamuutustega kohanemist, kuid pole selleks seatud võrdväärset kvantitatiivset eesmärki, nagu on näiteks üleilmse keskmise temperatuuri tõusu piiramine 1,5 kraadi juurde (vt selle kohta lähemalt KÕKi lühiülevaadet “Kliimamuutustega kohanemine ja kliimaalaste õiguste kaitse Eestis”, lk 14–15).

5) Aruandlus ja kliimanõukogu

Eelnõus on pandud Kliimaministeeriumile ülesanne koordineerida iga-aastase kliimaaruande koostamist. See sisaldab riiklikku KHG heitkoguste inventuuri, mida koostatakse praegugi, ning hinnangut kliimamuutuste leevendamise ja nendega kohanemise eesmärkide täitmisele. Teatud aastatel on ette nähtud, et kliimaaruanne sisaldab ka riiklikku KHG heite prognoosi, hinnangut konkurentsivõimele ning seaduses sätestatud eesmärkide piisavusele, samuti kliimariskide hinnangut. Kliimaaruanne ja sellest koostatud lihtsustatud kokkuvõte avalikustatakse ning Vabariigi Valitsus esitab aruande ka Riigikogule.

Kliimaseaduses on ette nähtud sõltumatu kliimanõukogu loomine, mille roll on nõustada valitsust kliimamuutuste leevendamisel ja nendega kohanemisel, anda hinnang iga-aastasele kliimaaruandele ning osaleda “kliimaeesmärkide asjakohasuse ja piisavuse ülevaatamisel”. Kliimanõukogu liikmeteks on eelnõu kohaselt eksperdid, “kellel on laialdased ja kõrgetasemelised kliimavaldkonnaga seotud akadeemilised teadmised” eelnõus loetletud valdkondades, nagu näiteks energeetika, põllumajandus ja keskkonnaga seotud käitumusuuringud.

Sarnased sätted aruandluse kui nõuandva ekspertkogu (enamasti siiski teadusnõukogu) kohta leiduvad ka teiste riikide, näiteks Saksamaa, Taani, Soome ja Iirimaa kliimaseadustes. Kuna riigi kliimaeesmärkide täitmise eest on äärmiselt keeruline kedagi vastutusele võtta, on niisugused mehhanismid vajalikud, et tagada eesmärkide täitmine. Vt selle kohta lähemalt KÕKi “Eesti kliimaseaduse perspektiivikuse analüüs”, lk 58 jj ning 61 jj.

Kokkuvõtteks

Kliimaseaduse eelnõu koostamine on vajalik samm kliimamuutuste leevendamise ja nendega kohanemise suunas. Eelnõu koostamise käigus on viimaks esimest korda Eesti ühiskonnas laialdaselt arutatud kliimamuutustega seotud küsimusi. Avalikkuses kõlavate seisukohtade vastandlikkus on ühelt poolt mõistetav, sest kliimaseadus ise on üsna ainulaadne moodustis Eesti õiguskorras - sellega püütakse lahendada enneolematut probleemi, kasutades traditsioonilisi (õigus)tööriistu. Samas võib seisukohtade vastandlikkus viidata ka sellele, et teadlikkus kliimamuutuste tagajärgede ohtlikkusest ning nende ennetamiseks ja leevendamiseks vajalike muutuste ulatuslikkusest on suhteliselt madal.

Praegusel kujul on eelnõu kliimuutuste leevendamise kohustuste täitmiseks ebapiisav: ennekõike on KHG heite vähendamise eesmärgid ja plaanitud tempo rahvusvahelisest õigusest ja põhiseadusest tulenevate kohustuste täitmiseks liiga tagasihoidlikud. Arvestades kliimakriisi tõsidust, on kliimamuutuste ohjeldamiseks vaja kiireid ja põhimõttelisi muutusi energeetikas, põlevkiviõlitööstuses, transpordis, maakasutuses ja teistes suure kliimamõjuga sektorites. Riik ei ole isegi püüdnud analüüsida ja põhjendada, kui kiiresti suudaks Eesti maksimaalselt kasvuhoonegaaside heidet vähendada ja millised kulud, sealhulgas kliimamuutuste süvenemisega kaasnevad kulud, on Eestile talutavad. Nagu nähtub ka erinevate osapoolte tagasisidest, on eelnõu sõnastus veel toores, mistõttu tuleks peale sisuliste puudujääkide kõrvaldamist teha eelnõus ka normitehnilisi parandusi. Seejärel võib kliimaseadusest saada Eesti õiguses vajalik raamistik kliimamuutuste leevendamise ning nendega kohanemise reguleerimiseks.

Mis saab edasi?

Kliimaministeerium plaanib novembri jooksul uuendada eelnõu ja seletuskirja ning koostada detailse ülevaate eelnõule laekunud tagasisidest. Seejärel liigub eelnõu valitsusse, kes esitab selle detsembris Riigikogule. Seadus on kavandatud jõustuma 2025. aasta veebruaris.

Kliimakindla majanduse seaduse eelnõu materjalid ja seisukohad eelnõu kohta

Keskkonnaühenduste seisukoht