Riigikohus selgitas üldplaneeringus rohevõrgustiku toimimise tagamiseks raiepiirangute kehtestamise ja hüvitamise põhimõtteid (RKHKo 3-21-1658)

 Riigikohus tegi 18. detsembril otsuse asjas 3-21-1658, milles selgitas kohaliku omavalitsuse üldplaneeringuga rohevõrgustiku kaitseks raiepiirangute seadmise põhimõtteid. Riigikohtu otsusest nähtuvalt on KOV-il kohustus üldplaneeringus rohevõrgustiku tingimusi täpsustada, kui maakonnaplaneering oli üldine.

Juhtumi asjaolud

Kohtusse olid pöördunud kohalikud elanikud, kes vaidlustasid Kose valla üldplaneeringu, milles elanike hinnangul ei olnud piisavalt kaalutud raiepiiranguid rohevõrgustiku toimimise tagamiseks.

Üldplaneeringu koostamise menetluses olid kohalikud elanikud 2019. a lõpus ja 2020. a alguses esitanud ettepanekuid uuendusraietele piirangute kehtestamiseks. Näiteks tehti ettepanek piirata uuendusraieid asula ja ehitiste kaitseks selliselt, et lageraielangi suurus ei ületaks 0,5 ha ning turberaie langil 2 ha. Samuti tegid elanikud ettepaneku korraldada rohevõrgustiku uuring, täpsustada metsade kasutuse ja rohevõrgustiku kaitse tingimusi jm.

Kose vald ettepanekutega ei arvestanud, kuna leidis, et suuremat osa ettepanekutest pole võimalik ellu viia ning et raieliigi keelamine ei ole üldplaneeringu otsene ülesanne. Vald tugines mh argumendile, et ulatuslike piirangute seadmine tooks kaasa omanike kahjunõuded kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse (KAHOS) § 4 lg 3 alusel, nende rahuldamiseks pole vald aga valmis. Hiljem leidis vald veel, et üldplaneeringuga uuendusraiete keelamine ei oleks kooskõlas metsaseaduse ja selle alusel kehtestatud regulatsiooniga, sh säästva metsamajandamise põhimõtetega. Metsades on vaja kindlustada samaväärse uue metsa kasvatamine ning tuule- ja tormikindluse säilitamine. Huvide kaalumisel jõudis vald seisukohale, et avalik huvi väärtusliku metsa kasvatamiseks tulevastele põlvedele on ülekaalukas.

2021. a juunis otsustas Kose vallavolikogu üldplaneeringu kehtestada, ilma et oleks kohalike elanike ettepanekuid arvestanud. 2021. a juulis pöördusid kaks kohalikku elanikku ja Kose valla Loodusselts üldplaneeringu vaidlustamiseks kohtusse. Kohtus vaidlesid kohalikud elanikud ja Kose vald peamiselt selle üle, kas vald on piisavalt kaalunud raiepiirangute kehtestamist avalikes huvides, sh rohevõrgustiku toimivuse tagamiseks.

Esimese ja teise astme kohtud olid jätnud kaebuse rahuldamata, leides, et KOV-il oli üldplaneeringus raiepiirangute seadmiseks autonoomia, piirangute seadmine peab olema proportsionaalne ning et KOV on erinevaid huve piisavalt kaalunud. Kohtud leidsid, et riigimetsas piisas lahendusest, et raiepiirangute asemel nähti ette koostöö RMK-ga kõrgendatud huviga aladel (KAH-metsades) ning et erametsade puhul piisab juba õigusaktides sätestatud raiepiirangutest.

Riigikohus tühistas halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning kohustas Kose vallavolikogu uuesti otsustama metsamajandamisele piirangute kehtestamise üle, et tagada rohevõrgustiku toimivus.

Riigikohtu seisukohad

1) KOV planeerimisautonoomia ja kohustus arvestada riigi huviga rohevõrgustiku toimimise tagamiseks

Riigikohus nõustus esmalt ringkonnakohtuga selles, et Kose vallal oli autonoomia otsustamaks, milliseid küsimusi tuleks reguleerida üldplaneeringus konkreetselt ja milliseid üldisemalt ning kas ja milliseid omandikitsendusi on vaja üldplaneeringuga seaduse alusel seada, et erinevad huvid oleksid tasakaalus (lahendi p 14).

Samas märkis Riigikohus, et omavalitsusüksuse kaalutlusruum üldplaneeringu kehtestamisel ei ole piiramatu ning et planeeringulahenduses ei või jätta tähelepanuta omavalitsusüksuse keskkonna säästmise kohustust (PS § 5 ja § 53) ja vajadust kaitsta subjektiivseid õiguseid (PS § 14) ning riigi huve lähtuvalt erinevatest planeerimisseaduse (PlanS) sätetest. Üldplaneering peab olema terviklik ja eri huve tasakaalustav ruumilahendus, mis arvestab olemasolevast keskkonnast ning asukohast tulenevaid asjaolusid (lahendi p 15).

Riigikohus kordas juba varasemates lahendites (RKHKo 3-20-1310/52, RKHKo 3-21-979/44, RKHKo 3-21-2074/43) esitatud seisukohti rohevõrgustiku olulisusest, mis on vajalik nii elurikkuse kaitseks kui kliimamuutuste leevendamiseks ja nendega kohanemiseks ning rohemajanduse, sh puhkemajanduse edendamiseks (lahendi p 16).

PlanS erinevatest sätetest nähtub Riigikohtu lahendi p 17 kohaselt, et rohevõrgustiku toimivus tagatakse planeeringutega ja vastav ruumiline planeerimine on riigi ning omavalitsuste jagatud pädevuses. KOV planeerimisautonoomia üldplaneeringu kehtestamisel erineb sõltuvalt sellest, kas rohevõrgustiku täpsustused on vajalikud riiklike huvide kaitseks või üksnes kohaliku elu küsimuste lahendamiseks. Kohaliku elu küsimuste lahendamisel on omavalitsusüksusel avar otsustusruum. Riiklike huvide kaitsel jätab PlanS omavalitsusüksusele küll kaalutlusõiguse, milliseid tingimusi ja millise põhjalikkusega planeeringus seada, kuid üldplaneeringu kehtestamisel ei või jätta täielikult tähelepanuta vajadust täpsustada maakonnaplaneeringuga seatud rohevõrgustiku üldisi kasutamistingimusi. Omavalitsusüksus peab üldplaneeringus arvestama maakonnaplaneeringus väljendatud avaliku huviga tagada rohevõrgustiku toimivus. (lahendi p 19-20)

2) Rohekoridorides metsamajandamisele piirangute kaalumise nõue üldplaneeringu koostamisel

Riigikohus sedastas, et metsaraie võib mõjutada rohevõrgustiku toimimist, kuna osade liikide jaoks võib see olla elupaiku killustav ja rohevõrgustiku funktsiooni nõrgestav tegevus. Raiepiirangud võivad olla vajalikud ka muude rohevõrgustiku eesmärkide saavutamiseks, nagu kohalikele elanikele puhkevõimaluste tagamine või asulate kaitse õhusaaste, müra, tugeva tuule või lumetuisu eest. (p 23)

Rohevõrgustiku toimivust tagavad piirangud peavad olema proportsionaalsed. Piirangute proportsionaalsust on võimalik tagada üksnes juhul, kui on selge, miks piiranguala rohevõrgustikku kuulub (lahendi p 24). Selleks võivad vajalikud olla uuringud, ent selliste uuringute tegemine on Riigikohtu hinnangul riigi ja KOV-i jagatud ülesanne ning seepärast peab riik üldplaneeringu koostamisel ja kehtestamisel osalema aktiivselt rohevõrgustiku kaitsetingimuste kujundamises, eriti mis puudutab maakonnaplaneeringus rohevõrgustiku kaitseks seatud tingimuste täpsustamist (lahendi p 25).

Kose valla üldplaneeringuga seonduvalt Riigikohus otseselt riigipoolse tegevuse vajakajäämisi välja ei toonud ja pidas rohevõrgustikule avalduva mõju väljaselgitamist KOV-i ülesandeks. See, et üldplaneeringu menetluses tuli hinnata ökoloogilist vajadust piirata rohekoridorides metsamajandamist, eeskätt lageraiet, ning kaaluda sellele vajadusele vastavate omandikitsenduste seadmist, nähtub Riigikohtu hinnangul maakonnaplaneeringu rohevõrgustiku üldistest kasutamistingimustest (lahendi p 28).

Riigikohtu lahendi kohaselt ei piisanud pelgalt üldsõnalisest viitest KOV ametnike kogemusele, mille kohaselt ei ole seni tuvastatud metsaraiega seotud märkimisväärseid probleeme. Riigikohus kordas varasemas praktikas väljendatud seisukohta, et rohevõrgustiku toimimist ei taga täiel määral MS-s ja selle alusel kehtestatud üldised tingimused raietele, sest need ei lähtu rohevõrgustiku spetsiifilistest vajadustest (lahendi p 30).

Samuti ei saanud mõju hindamisel lähtuda Kose valla üldplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) aruandest, kuna selles aruandes ei käsitletud raiete mõju rohekoridoride toimimisele ega rohevõrgustikule üldiselt. Lõppvastutus selle ees, et olulised asjaolud on välja selgitatud, ning kohustus koguda vajadusel lisatõendeid, lasub kohalikul omavalitsusel kui lõppotsustajal ja KOV ei saa pimesi lähtuda KSH järeldustest (lahendi p 31).

Maakonnaplaneeringus olid rohevõrgustiku alade kasutustingimused määratletud nii üldiselt, et Riigikohtu hinnangul tuli neid täpsustada. Riigikohus leidis, et üldplaneeringus tuleb omavalitsusüksusel koostöös riigiasutustega vähemalt piiritleda ruumiliselt alad, kus põldudevahelise metsa säilitamise vajadust peab täpsemalt hindama üldplaneeringule tuginevate haldusaktide andmisel, nagu metsateatise registreerimine metsa raadamiseks või lageraieks. Ühtlasi tuleb kindlaks määrata ja vajaduse korral piirkonniti eristada asjakohased rohevõrgustiku eesmärgid ning neile vastavad hindamiskriteeriumid (lahendi p 34).

3) Üldplaneeringuga uuendusraiete piiramise alused

Riigikohus selgitas lahendis täpsemalt ka seda, mis tingimustel ja ulatuses on üleüldse kohane KOV üldplaneeringus uuendusraieid piirata, pidades silmas metsaseaduse eesmärke ning metsaomanike vastuseisu piirangute seadmisele.

MS § 2 lg 1 kohaselt on seaduse eesmärkideks metsa kui ökosüsteemi kaitse ja säästev majandamine. Riigikohus sedastab lahendis, et metsa kui ökosüsteemi kaitseks ei ole uuendusraie vajalik – vastupidi, metsa kui väärtusliku ökosüsteemi esinduslikkuse tunnuseks on üldiselt minimaalne inimmõju, sh raiete puudumine (lahendi p 40.1).

Riigikohtu lahendist nähtuvalt võib raiete piiramine olla vajalik ka metsa säästvaks majandamiseks. Riigikohus viitab, et enne 2009. aastat kehtinud kaitsemetsa regulatsioon võimaldas lageraiele mh asulate kaitseks piiranguid seada ning et selle regulatsiooni kehtetuks tunnistamise üheks kaalutluseks oli, et omavalitsusüksusel on võimalik seada metsade kasutamisele planeeringuga tingimusi või võtta need kaitse alla. Riigikohtu hinnangul „on ilmne, et uuendusraie üldiselt ei suurenda, vaid vähendab aastakümneteks metsa puhkeväärtust ja kaitset, mida mets pakub asulatele ja ehitistele tuisu, tuule jms mõjude eest” (lahendi p 40.2).

Sellest järeldab Riigikohus, et üldplaneeringuga metsamajandamisele piirangute seadmine ei ole mitte üksnes kooskõlas MS-i eesmärkidega, vaid võib olla mõnel juhul vajalik nende saavutamiseks (lahendi p 40.4).

Riigikohus märgib siiski, et MS § 2 kui eesmärginormistik ei ole üldplaneeringus raiepiirangute kehtestamise õiguslikuks aluseks. Väljaspool rohevõrgustikku on omavalitsusüksusel võimalik seada raiepiiranguid ennekõike PlanS § 75 lg 1 p-de 14, 15, 16, 20 ja 21 alusel (lahendi p 40.5). Viidatud normidest puudutavad p 14 ja 16 üldplaneeringus tingimuste seadmist väärtuslike maastike ja miljööväärtuslike alade kaitseks, p 15 kaevandamisest mõjutatud aladest tekkivate ning p 20 puhke- ja virgestusaladel kitsenduste seadmist. P 21 kohta vt selgitust allpool.

Riigikohus toob välja, et planeeringuga piirangute seadmiseks pole üldiselt vajalik kokkulepe maaomanikuga. Ruumilisel planeerimisel tuleb erinevaid huve arvestada ja tasakaalustada, kuid planeering ei ole kokkuleppeline dokument. Kokkulepe on vajalik, kui piirangu ühepoolseks seadmiseks ei tulene alust planeerimisseadusest (sh PlanS §-dest 75 ja 126) (lahendi p 41).

PlanS § 75 lg 1 p 21 näeb ette üldplaneeringus asula või ehitiste kaitseks õhusaaste, müra, tugeva tuule või lumetuisu eest või tuleohu vähendamiseks või metsatulekahju leviku tõkestamiseks lageraie tegemisel langi suurusele ja raievanusele piirangute seadmise. Riigikohus möönab, et PlanS säte on vastuolus MS §-ga 23.1, mille sisu on sama nagu PlanS sättel, ent mõnede erisustega – mh on MS sätte kohaselt piirangute seadmise eelduseks KOV kokkulepe maaomanikuga. Riigikohtu hinnangul tuleb normide vastuolu ületamisel juhinduda PlanS § 75 lg 1 p-st 21 kui hilisemast ja täpsemalt üldplaneeringute kohta käivast normist, seega võib üldplaneeringuga kehtestada piiranguid sõltumata kokkuleppest maaomanikuga (ehkki piirangud peavad siiski olema proportsionaalsed) (lahendi p 42).

4) Metsaomanikele piirangute hüvitamise kohustus

Üldise seisukohana leidis Riigikohus, et üldplaneeringuga metsamajandamise piirangute kehtestamise kaalumisel peab omavalitsusüksus arvestama piirangutest tekkivate kuludega, sh metsaomanikele hüvitise maksmise vajadusega, samuti omandiõiguse piirangutest tuleneva koormaga, mida omanikule ei hüvitata. (p 43)

Riigikohus märkis siiski, et üldplaneeringuga uuendusraiete reguleerimist ei saa üldjuhul pidada metsakinnistu faktiliseks sundvõõrandamiseks PS § 32 lg 1 teise lause tähenduses, eriti mis puudutab rohevõrgustikus asuvaid metsi. Mh tõi Riigikohus välja, et metsakinnistu kasutamine ei seisne üksnes raietes ning kinnisasja kasutusvõimaluste hindamisel ei saa lähtuda ainult selle omaniku äriplaanist. Selgeks tuleb teha, kas kinnistut on põhimõtteliselt võimalik erahuvides kasutada. Seejuures ei ole riigil või omavalitsusüksusel kohustust hüvitada mistahes piirangut täies ulatuses. Avalikes huvides omandikitsenduste talumise kohustus võib tulenevalt igaühe kohustusest keskkonda säästa (PS § 53 esimene lause) olla küllalt kõrge. (p 44-45)

Üldplaneeringuga kehtestatavate piirangute intensiivsuse hindamisel tuleb Riigikohtu hinnangul arvesse võtta raiepiirangute ulatust kinnisasjal, sellest tingitud kinnisasja väärtuse vähenemist ja senise valdamise, kasutamise või käsutamise raskendamist. Välja tuleb selgitada, mil määral üldplaneeringuga kehtestatavad kitsendused piiravad täiendavalt omandiõigust võrreldes niigi seadusest vm õigusaktist tulenevate piirangutega. Üheks selliseks õigusaktiks on Riigikohtu seisukoha järgi ka riigi tasandi planeeringud. (p 46)

KÕKi kommentaar

Riigikohtu lahend selgitab ja täpsustab oluliselt raiepiirangute kaalumise kohustust KOV üldplaneeringu koostamisel, sh rohevõrgustiku alade kasutustingimuste seadmisel. Senises praktikas on see olnud KOV-ide jaoks segane küsimus, mida näitab mh Keskkonnaagentuuri 2023. a augustis avalikustatud analüüs KOV-ide praktikast (vt KÕKi uudiskirja uudist).

Praktikas on mitmed KOV-id KÕK-ile teadaolevalt seni leidnud, et kuna neil puudub pädevus rohevõrgustiku kaitse vajaduste hindamiseks, ei saa nad iseseisvalt üldplaneeringus rohevõrgustiku kaitseks raiepiiranguid kehtestada. Kardetud on ka maaomanikele piirangute kompenseerimise kulu.

Riigikohtu lahendist nähtub, et kohalik omavalitsus ei saa üldplaneeringu koostamisel lükata rohevõrgustiku kaitsmise kohustust endalt ära riigiasutuste peale, vaid peab ise aktiivselt rohevõrgustikule avalduvat mõju hindama ja vajadusel piiranguid kaaluma ning seadma. Mil viisil peab riik seejuures kohalikke omavalitsusi toetama, Riigikohtu otsusest siiski selgelt välja ei tule ning see vajab täpsustamist juba edasises praktikas.

Riigikohtu otsus annab ka selge signaali, et kõiki piiranguid omanikele hüvitama ei pea - lahendist võib välja lugeda, et näiteks uuendusraie piiramine ei pruugi kaasa tuua hüvitise maksmise kohustust, kuna kinnistut saab jätkuvalt kasutada.

Uudiskirja väljaandmist saad toetada siin