Rahvusvaheline Mereõiguse Kohus: riikidel on juriidiline kohustus kaitsta ookeane kliimamuutuste põhjustajate ja mõjude eest

21. mail andis Rahvusvaheline Mereõiguse Kohus (ITLOS) olulise nõuandva arvamuse seoses kliimamuutustega. Tegemist on esimese rahvusvahelise kohtuga, mis on avaldanud seisukoha, et riikidel on juriidiline kohustus kaitsta ookeane kliimamuutuste põhjustajate ja mõjude eest. Kõnealuses kohtu seisukohas selgitatakse ÜRO mereõiguse konventsiooni (UNCLOS) osalisriikide kohustusi kliimakriisi kontekstis ja toonitatakse, et riikide kohustused kliimaga seotud meetmete võtmiseks ulatuvad kaugemale ÜRO kliimamuutuste raamkonventsioonist ning Pariisi kliimaleppest tulenevatest kohustustest. Kohtu seisukoha kohaselt on kasvuhoonegaasi (KHG) emissioon merereostuse vorm, mida riigid peavad ennetama, vähendama ja kontrollima. Muuhulgas rõhutab kohus Pariisi kliimaleppe 1.5 kraadi piirist juhindumise tähtsust ja seda, et kliimamõjude hindamisel tuleb hinnata kavandatava tegevuse KHG mõju mitte isoleeritult, vaid kumulatiivselt, arvestades selle koostoimet teiste KHG tekitavate tegevustega.  

Taust ja olulisus

2022. aastal pöördus väikeste saareriikide kliimamuutuste ja rahvusvahelise õiguse komisjon (COSIS) Rahvusvahelise Mereõiguse Kohtu poole nõuandva arvamuse saamiseks riikide kliimamuutustega seotud kohustuste kohta. Vaatamata sellele, et väikesed saareriigid aitavad kõige vähem kaasa inimtekkelisele kliimamuutusele, on nad selle mõjude suhtes kõige haavatavamad. Nõuandva arvamusega püütakse ühtlasi tähelepanu juhtida ookeani tähtsusele kliimamuutuste leevendajana. Maa pinnast umbes 70 protsenti moodustab ookean. Ookean neelab 95 protsenti meie liigsest soojusest ja üle 25 protsendi liigsest süsinikdioksiidist. Ookean annab poole maa hapnikutoodangust ja pakub muid olulisi ökosüsteemiteenuseid.

Mereõiguse Kohtu seisukoht annab olulise tõlgendamise juhise ÜRO mereõiguse konventsiooni sätetele ja suunab sellega rahvusvahelist kliimaõigust, tulevasi kliimakohtuasju ning poliitilisi otsuseid. Eesti liitus ÜRO mereõiguse konventsiooniga 2005. aastal. Ka Rahvusvaheliselt Kohtult on palutud kliimakohustustega seotud nõuandvat arvamust (loe lähemalt 2023. a juunikuu uudiskirjast), mida on oodata järgmise aasta jooksul. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonist tulenevaid rahvusvahelisi kiimaalaseid kohustusi selgitas aprillis avaldatud Euroopa Inimõiguste Kohtu otsus KlimaSeniorinnen’i kohtuasjas, millest kirjutasime lähemalt ka kevadises uudiskirjas.

Rahvusvahelise Mereõiguse Kohtu seisukoht

1) Inimtekkelised kasvuhoonegaaside heitkogused kujutavad endast merekeskkonna reostust. ITLOS kinnitas, et inimtekkelised KHG heitkogused on merereostuse üks vormidest, kuna ÜRO mereõiguse konventsiooni artikli 1 kohaselt põhjustavad need ainete (st süsinikdioksiidi) ja soojuse sattumist merekeskkonda, mis omakorda põhjustavad kahjulikke mõjusid, nagu ookeanide soojenemine, merevee taseme tõus ning ookeanide hapestumine. Riikidel on kohustus võtta kõik vajalikud meetmed, et ennetada, vähendada ja kontrollida sellist reostust, olenemata sellest, kas see pärineb maismaal asuvatest allikatest, laevadest või õhusõidukitest.

2) Oma juriidilise kohustuse täitmiseks peavad riigid võtma meetmeid, mis vastavad rangele ja objektiivsele hoolsuskohustusele. ITLOS rõhutab, et kliimamuutused kujutavad endast eksistentsiaalset ohtu ja mõjutavad oluliselt inimõigusi (p 66). Pöördumatu ja tõsise kahju ohu tõttu on ka hoolsuskohustuse standard, mida riigid peavad kliimamuutuse pidurdamiseks nõutavate meetmete võtmisel järgima, range.

Et täita seda ranget hoolsuskohustust võtta kõik vajalikud meetmed, et vältida, vähendada ja kontrollida inimtekkeliste KHG heitkoguste põhjustatud merereostust, peavad riigid tegema "kõik endast oleneva" (sh võtma vastu seadusandlikud muudatused), et saavutada nende meetmete kavandatud tulemus: kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamine atmosfääris. Kohus rõhutab, et vajalikud meetmed tuleks kindlaks määrata objektiivselt; need ei saa olla pelgalt sellised meetmed, mida riigid eelistavad (p-d 206, 257).

Riikidel tuleb kasutada parimaid nende käsutuses olevaid praktiliselt võimalikke vahendeid (UNCLOS artikkel 194). ITLOS selgitas, et vajalike meetmete ulatus ja sisu võivad varieeruda sõltuvalt riikide käsutuses olevatest vahenditest ning nende võimalustest, näiteks nende teaduslikest, tehnilistest, majanduslikest ja rahalistest võimalustest, märkides samas, et see ei õigusta ei edasilükkamist ega vabastamist kõigi vajalike meetmete võtmisest (p-d 225, 441).

KHG heite vähendamiseks võetavad meetmed ei tohi põhjustada reostuse ülekandumist. ITLOS juhib tähelepanu UNCLOS artiklile 195, mis sätestab, et võttes meetmeid merekeskkonna reostuse vältimiseks, vähendamiseks ja kontrollimiseks, tegutsevad riigid nii, et nad ei kannaks otseselt või kaudselt kahju või ohtu ühest piirkonnast teise ega muudaks üht liiki reostust teiseks.

3) Riigid peavad lähtuma parimatest olemasolevatest teaduslikest andmetest. ITLOS märgib, et vajalikud meetmed peavad põhinema parimal võimalikul teaduslikul teadmisel. Kliimamuutuste ja ookeanide hapestumise osas on parim olemasolev teaduslik teave esitatud valitsustevahelise kliimamuutuste töörühma (IPCC) raportites, mis kajastavad teaduslikku konsensust. ITLOS nõuab, et riigid võtaks oma tegevuses arvesse ülemaailmset eesmärki piirata temperatuuri tõusu 1,5 kraadini võrreldes industriaalühiskonna eelse tasemega ja Pariisi kokkuleppe kohast ajakava selle eesmärgi saavutamiseks vajalike heitkoguste vähendamise tasemete kohta. (p 63 ja 441) Ebakindlust tuleks seejuures käsitleda ettevaatusprintsiibi alusel (p 213).

4) Pariisi kliimalepe ei määratle eranditult ega ammendavalt riigi kohustusi seoses kliimamuutustega. ITLOS märgib oma seisukohas, et riigid ei täida oma rahvusvahelisest õigusest tulenevaid kliimakohustusi pelgalt Pariisi lepingus sisalduvate kohustuste järgimisega, sest Pariisi leping ei asenda ÜRO mereõiguse konventsiooni (UNCLOS) ning pigem kehtestab UNCLOS eraldiseisvaid, konkreetseid kohustusi. Seega, isegi kui osalisriigid järgivad Pariisi lepingut, võivad nad, kui nad ei täida oma kohustust, võtta kõik vajalikud meetmed inimtekkelistest KHG heitkogustest tuleneva merereostuse vältimiseks, vähendamiseks ja kontrollimiseks, sattuda rahvusvahelise vastutuse alla. Selline vastutuse alusel saab nõuda, et riik lõpetaks oma õigusvastase käitumise, milleks on näiteks teod ja tegevusetus, mille tulemusel tekib KHG emissioon sellises ulatuses, mis põhjustab kliimasüsteemile märkimisväärset kahju (p 223, 286). Eeltoodu viitab ühtlasi sellele, et UNCLOS-i alusel on võimalik esitada kahju hüvitamise nõudeid kahju eest, mis tuleneb KHG heitkoguste põhjustatud merereostuse ebapiisavast reguleerimisest.

 5) Riigid peavad KHG heitkogustele piiranguid seades võtma arvesse ettevaatusprintsiipi ja viima läbi keskkonnamõju hindamisi, võttes arvesse kumulatiivset mõju (p 340 jj). ITLOS märgib, et riigid peavad juhinduma ettevaatusprintsiibist ja ökosüsteemil põhinevast lähenemisviisist, et tõhusalt kaitsta ning säilitada ookeane kliimamuutuste mõjude eest. Keskkonnamõju hindamisel on oluline hinnata kavandatava tegevuse KHG mõju mitte eraldi, vaid kumulatiivselt, võttes arvesse selle koostoimet teiste KHG tekitavate tegevustega. Keskkonnamõju hindamise kohustus kehtib nii maismaal kui ka merel toimuva tegevuse suhtes.

Rahvusvahelise Mereõiguse Kohtu nõuandev arvamus

Kokkuvõte (Center for International Environmental Law)