Sissejuhatus

1. Eesti õigusloomet Euroopa Liiduga liitumise ettevalmistamise perioodil iseloomustab plahvatuslik regulatsioonide kasv. See kehtib ka keskkonnaõiguse kohta, sest liitumistingimuste täitmiseks tuli Eesti õiguskorda üle võtta suur hulk EL keskkonnaõiguse õigusakte. Samas on EL keskkonnaõiguse õigusaktid enamasti valdkondlikud, ehk teisisõnu ei tekkinud nende ülevõtmise käigus kogu keskkonnaõiguse normistikku ühendavat alust. Kehtis küll säästva arengu seadus, kuid seda ei saanud pidada piisavaks.

Kuigi valdkondlikud regulatsioonid on erinevad, on nende eesmärk enamasti üks – inimeste tervise ja keskkonna kaitsmine. Sellise kiire normide lisandumise taustal hakkas ilmnema, et keskkonnaõiguse kui õigusharu valdkondlike normide koostamine vajaks senisest ühtsemat lähenemist. Selgema keskkonnaõiguse normide süsteemi loomise võimalusena nähti õigusharu kodifitseerimist. Mõnede teiste riikide (nt Rootsi, Saksamaa) sarnaste initsiatiivide eeskujul hakkas kujunema idee Eesti uuest keskkonnaseadustikust.

2007. aastal alustanud Reformierakonna, IRL ning Sotsiaaldemokraatliku Erakonna valitsusliidu programmis kavandati mitme õigusvaldkonna kodifitseerimist. Nende hulka kuulus ka keskkonnaõigus, mis tähendas keskkonnaseadustiku koostamist. Keskkonnaõiguse kodifitseerimise töö on läinud teiste valdkondadega võrreldes mõnevõrra hoogsamalt. Samal aastal alustas Justiitsministeeriumi korraldusel ka keskkonnaõiguse spetsialistidest moodustatud töögrupp keskkonnaseadustiku üldosa kontseptsiooni väljatöötamisega. Kontseptsiooni valmimisel jätkati juba seaduseelnõu ettevalmistamisega. Hiljem koostas laiendatud töörühm veel keskkonnaseadustiku eriosa kontseptsiooni ning eelnõu.

Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse võttis Riigikogu XI koosseis vastu 16. veebruaril 2011. a. Sellega oli tehtud esimene samm kogu Eesti keskkonnaõiguse uuendamiseks ühtsetel alustel koostatud keskkonnaseadustikuks. 2011. aasta Riigikogu valimiste järgselt Vabariigi Valitsuse moodustanud IRL ja Reformierakonna valitsusliidu tegevusprogramm nägi ette alustatud tööga jätkamise. Eelnõude ettevalmistamine anti üle Keskkonnaministeeriumile, mis tegeles edasi vastuvõetud KeÜS-st lähtuvalt keskkonnaõiguse eriosasse kuuluvate seaduseelnõude ettevalmistamisega. Käesolevate kommentaaride ilmumise ajaks ei ole tööga veel lõpule jõutud.

2. Keskkonnaseadustiku kodifitseerimine ning keskkonnaseadustiku üldosa koostamine on osa üldisest õigusloome arengust, milles püüeldakse õigusnormide suurema süsteemsuse ja selguse poole.

Õigusloomes kasutatakse õiguslikuks reguleerimiseks erineva konkreetsusega õigusnorme. Õigusajalugu tunneb ka perioode, kus püüti kehtestada ülitäpseid regulatsioone (nt erinevad karistused varguse eest). Tänapäeval on mõistetud, et kuna elulised asjaolud võivad olla väga mitmekesised, on kõikvõimalike olukordade kohta väga täpsete õigusnormide kehtestamine praktiliselt teostamatu ülesanne. Lisaks ei ole olemuselt sarnaste juhtumite erinev reguleerimine ka eesmärgipärane ega vajalik.  Kaasaegses õigusloomes püütakse seetõttu kasutada abstraktseid õigusnorme, mis hõlmaksid olemuslikult sarnaseid elujuhtumeid ning reguleeriksid neid võimaluste piires ühtmoodi. Liigse täpsusega konkreetseid elujuhtumeid käsitlevate ehk kasuistlike normide asemel püütakse reguleerimist vajavaid küsimusi üldistada ning sõnastada õigusnormid, mis hõlmaksid suuremal hulgal elulisi juhtumeid ja reguleeriksid neid sarnaste reeglite abil. See ei tähenda sugugi täielikku loobumist spetsiifilisematest regulatsioonidest. Suure hulga kasuistlike normide asemel püütakse asetada õigusnormid loogilisse süsteemi, kus konkreetse küsimuse reguleerimiseks kehtestatakse tavaliselt üldised reeglid ning vajalikuks peetavas ulatuses ka piiritletud ja põhjendatud erandid või eriregulatsioonid.

Õigusteaduses liigitatakse õigusnorme nende üldisuse ja spetsiifilisuse alusel üldnormideks ja erinormideks. Üldnorm kehtestab teatud teema reguleerimiseks üldiselt kehtiva reegli ning erinorm sätestab erijuhtumiks spetsiifilise reegli.

Sarnasel alusel toimub ka õigusregulatsioonide ja seaduste liigitamine üld- ja eriosaks. Näiteks võib keskkonnaõiguse kui õigusharu puhul rääkida laiemalt keskkonnaõiguse üldosast ning keskkonnaõiguse eriosast. Arvestades vastuvõetud keskkonnaseadustiku üldosa seadust, saab käsitleda Eesti õiguskorras keskkonnaõiguse normide kogumit keskkonnaseadustikuna ning tinglikult saab eristada keskkonnaseadustiku üldosa ja keskkonnaseadustiku eriosa.

Õigusloome tavade kohaselt püütakse üldisemaid ja spetsiifilisemaid norme grupeerida ja paigutada ka õigusaktis teatud nõuete järgi, esitades üldjuhul esmalt üldnormid ja alles seejärel erinormid. Seetõttu võib ühe konkreetse õigusakti, näiteks seadustiku või seaduse, piires sageli eristada selle konkreetse reguleerimisvaldkonna enda üld- ja eriosa.

Normide jaotamine üld- ja eriosaks on mõneti tinglik ning väga ranget ning selgepiirilist jaotuspõhimõtet ei ole praktikas võimalik pakkuda. Traditsiooniliselt hõlmab üldosa abstraktsemaid ning eri teemadega puutumuses olevaid regulatsioone. Eriosa kujutab endast konkreetsete valdkondade normide kogumit. Erinevaid valdkondi puudutavaid regulatsioone nimetatakse ka horisontaalseteks regulatsioonideks ning need vastanduvad valdkondlikele regulatsioonidele, mis puudutavad kitsamat teemat. Keskkonnaõiguse näitel on nn horisontaalseteks teemadeks peetud keskkonnamõju hindamist, keskkonnavastutust, keskkonnaalaseid õigusi jms.

3. Nagu pealkirjast nähtub, koondab keskkonnaseadustiku üldosa seadus keskkonnaõiguse üldisi õigusnorme ja sellega on loodud kõige üldisem raamistik ülejäänud keskkonnaõigusele.

Kuigi Eesti keskkonnaõiguses oli keskkonnaõiguse üld- ja eriosa tinglikult eristatav ka enne KeÜS vastuvõtmist, on KeÜS-ga loodud teadlikult nn vundament ülejäänud keskkonnaõigusele. KeÜS eelnõu ettevalmistamisele eelnes Eesti keskkonnaõiguse normide põhjalikum analüüs, et normid süstematiseerida, leida erinevate valdkondade sarnaste õigusnormide nn ühisosa ning koondada kõige üldisemad normid terviklikuks üldosa seaduseks.

KeÜS sisaldab järgmisi teemasid:

• Olulisemad mõisted. Sellised mõisted nagu keskkonnahäiring, keskkonnaoht ja keskkonnarisk olid varem määratlemata. KeÜS-ga on püütud anda ühtne terminoloogiline alus nende mõistete kasutamiseks. Samuti on antud käitise, käitaja, heite, saastamise, saastuse ning piirväärtuste mõisted, et kogu keskkonnaõiguse rakendamisel oleks teatud üldmõistetel ühtne sisu, mida vastavas valdkonnas võidakse täpsustada või konkretiseerida.
  
• Keskkonnakaitse põhimõtted. Õiguse üldpõhimõtted ei nõua tingimata õigusaktis sätestamist, kuid selguse huvides määratleb KeÜS teatud keskkonnakaitse põhimõtted, millest peaks keskkonnakaitses laiemalt juhinduma. Keskkonnakaitse peab olema kõrgetasemeline ja terviklik ning loodusvarasid tuleb kasutada säästlikult. Keskkonnakaitse kaalutlused tuleb lõimida kõikide elualade arengu suunamisse. Vältimis- ja ettevaatuspõhimõtte kohaselt tuleb üldjuhul keskkonnaohte vältida ning keskkonnariske vähendada. Keskkonna kasutamisega seotud kulud kannab kasutaja (saastaja).
  
• Keskkonnaalased põhikohustused ja käitaja kohustused. Teiste riikide keskkonnaseadustike eeskujul on KeÜS-s sätestatud teatud kohustused, mille täitmist saab ühelt hoolsalt inimeselt või ettevõtjalt keskkonna suhtes eeldada. Valdkondlikud seadused näevad konkreetseteks tegevusteks ette täpsemad nõuded ja kohustused.
  
• Keskkonnaalased õigused. KeÜS on sõnastanud mõnevõrra uuendusliku õiguse tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale, mis muuhulgas rõhutab, et keskkonnakaitse on seotud inimese õiguste kaitsega. Samuti on sätestatud isikute erinevad menetluslikud õigused seoses keskkonnateabega ning osalemisega keskkonnamõjuga otsuste menetlustes. Lisaks on siia koondatud ka varasemalt paljudes erinevates aktides sisaldunud võõra maatüki ja veekogu kasutamist puudutavad normid.
  
• Keskkonnakaitselubade menetlus. Kuna keskkonnakaitseload on üheks oluliseks keskkonna kasutuse reguleerimise meetmeks, on nendega seotud menetlus kindlasti olulise tähtsusega nii keskkonnakasutajale kui ka huvitatud isikule. Keskkonnakaitselubade menetlust reguleerivad normid ei ole oma kohta üldosa seaduses leidnud mitte niivõrd abstraktsuse tõttu, vaid eesmärgiks oli ühtsete normidega tagada, et olulisemate keskkonnalubade menetlused toimuksid võimalikult sarnaselt.
  

4. KeÜS ja õigusteoorias eristatav keskkonnaõiguse üldosa või keskkonnaseadustiku üldosa ei ole täpselt kokkulangevad. Eeskätt ei sisalda KeÜS kogu seda normistikku, mida võiks õigusteaduses pidada keskkonnaõiguse üldosaks. Näiteks sisaldab KeÜS küll keskkonnaalaseid õigusi, kuid sellest on jäänud välja mitmed teised horisontaalsed keskkonnaõiguse regulatsioonid, mida on peetud otstarbekaks reguleerida eraldi õigusaktidega.

Keskkonnaõiguse kodifitseerimise töögrupp kaalus KeÜS eelnõusse ka mitmete teiste valdkondade hõlmamist, mis lõpuks otsustati jätta siiski eraldi seadustesse. Oli erinevaid põhjuseid, miks osa horisontaalsetest valdkondadest ei leidnud KeÜS-s kohta. Eelnõu väljatöötamise ajal avaldati näiteks arvamust, et KeÜS-s peaksid olema üksnes kõige olulisemad teemad ning tehnilisemad küsimused (nt registrid) peaksid seetõttu jääma eraldi. Samuti eeldati, et keskkonnatasud on seotud poliitiliselt tundliku maksukoormuse teemaga ja seetõttu on tegu ka teistest mõnevõrra erineva valdkonnaga. Peamiseks põhjuseks võib siiski pidada seda, et mitme teemabloki sisuliseks muutmiseks olid paralleelselt käimas arutelud (nt keskkonnamõju hindamine, keskkonnajärelevalve seoses korrakaitseseadusega) ja oli ilmne, et see võtab palju aega. Seetõttu oli valida, kas jätta KeÜS eelnõu mahukamas versioonis ootele või keskenduda nn tuumikteemadele ja luua kiiremas tempos edasisele keskkonnaõiguse korrastamisele siiski selgem alus mõnevõrra kärbitud KeÜS-ga. Valituks osutus teine alternatiiv.

Sellisteks horisontaalseteks teemadeks, mida KeÜS ei hõlma, on näiteks:

• Keskkonnavastutus. Keskkonnavastutuse all mõeldakse eeskätt kohustust teatud keskkonnale kahjuliku tagajärje ilmnemisel tekkinud kahjud kõrvaldada või heastada. Käesoleval ajal reguleerib seda valdkonda keskkonnavastutuse seadus (KeVS), mis küll ei puuduta kõiki keskkonnakahjustuste juhtumeid, vaid teatud tingimustele vastavaid ulatuslikumaid keskkonnakahjustusi.
  
• Keskkonnamõju hindamine. Kehtiv keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus (KeHJS) sisaldab konkreetsele projektile tegevusloa taotlemisel läbiviidava keskkonnamõju hindamise ning planeerimisdokumentide keskkonnamõju strateegilise hindamise regulatsioone.
  
• Keskkonnaseire ja keskkonnaalased registrid. Keskkonnaseire korraldust reguleeritakse ka edaspidi keskkonnaseire seadusega (KeSS). Keskkonnaalaseid registreid puudutavad olulisemad õigusnormid on aga koondatud keskkonnaregistri seadusesse (KeRS).
  
• Keskkonnajärelevalve. Keskkonnajärelevalve on seadusliku korra tagamine keskkonna valdkonnas. Keskkonnajärelevalve seadus (KeJS) reguleerib laiemalt keskkonna kasutamise seaduslikkuse kontrollimist ning ebaseadusliku tegevuse peatamise ja lõpetamise küsimusi, samuti keskkonnajärelevalve ametnike volitusi.
  
• Keskkonnatasud. Maksu- ja keskkonnaõiguse piirimail paikneb keskkonna kasutamise maksustamine. Kehtiv keskkonnatasude seadus (KeTS) sätestab keskkonnatasu kui keskkonna kasutusõiguse eest makstava tasu, mis jaguneb loodusvara kasutusõiguse tasuks ja saastetasuks. Selliste tasude alused, määrad, arvutamise ja tasumise korraldus ning laekunud tasude hilisem kasutamine on leidnud reguleerimist eraldiseisvas keskkonnatasude seaduses.
  

5. KeÜS on aluseks mahukale keskkonnaõiguse eriosale. Kuna keskkonnaõigus koosneb sadadest õigusaktidest, siis ei võimalda käesoleva sissejuhatuse piirid ilmselgelt eriosast mahukama ülevaate andmist. Toome lühidalt välja üksnes põhivaldkonnad.

Kõigepealt võib nimetada eelnevalt käsitletud horisontaalseid teemasid, mis ei leidnud KeÜS-s reguleerimist (keskkonnavastutus, keskkonnamõju hindamine, jne). Neid teemasid puudutavaid seadusi ja alamalseisvaid õigusakte võib samuti tinglikult nimetada keskkonnaõiguse eriosa õigusaktideks.

Tõeliselt valdkondliku keskkonnaõiguse eriosa peamiste teemadena võib nimetada järgmisi: looduskaitse, välisõhu kaitse, kliimamuutuste vältimine, veekeskkonna kaitse, jäätmekäitlus, kiirguskaitse, looduskaitse, metsandus, kalandus, maapõue kaitse ja maavarade korraldus. Põllumajandusega tugevaid seoseid omavat geneetiliselt muundatud organismide kasutamise valdkonda loetakse samuti valdavalt keskkonnaõiguse teemaks.

Keskkonnaõigusega külgnevaks valdkonnaks on planeerimis- ja ehitusõigus, mida aga ei loeta traditsiooniliselt keskkonnaõiguse osaks.