§ 9. Lõimimispõhimõte

1. Keskkonnakaitse kõrget taset tagavad kaalutlused peavad olema arvesse võetud kõikide eluvaldkondade arengu suunamisel, et tagada säästev areng.

1. Lõimimispõhimõtte (nimetatud ka integreerimispõhimõtteks) aluseks on arusaam, et keskkonnale ja seeläbi ka inimese tervisele ning heaolule võib märkimisväärset mõju avaldada mis tahes elualal toimuv tegevus. Seetõttu ei saa keskkonnapoliitika olla isoleeritud poliitikavaldkond, mis koondab konkreetseid meetmeid õhu, vee, pinnase ja eluslooduse kaitseks. Eriti ilmne on näiteks energeetika, transpordi, põllumajanduse, maakasutuse planeerimise ja maapõue kasutamise mõju keskkonnale, kuid õigupoolest ei saa täielikult välja jätta ühtki eluvaldkonda. Seega tuleb keskkonnasõbralikumaks muuta kõigi eluvaldkondade arengut, arvestades keskkonnakaitse kõrget taset tagavaid kaalutlusi arengu suunamisel, õiguslikul reguleerimisel ja ka vastavate normide rakendamisel. See ei tähenda, et keskkonnakaalutlustele antaks alati prioriteet. Kõrgetasemeline keskkonnakaitse on aga teiste, valdkondlike eesmärkidega samal tasemel ja püüelda tuleb kõigi nende saavutamise poole.

2. Lõimimispõhimõtte rakendamise eesmärgiks on säästva arengu (nimetatud ka jätkusuutlikuks või kestlikuks arenguks) tagamine. Säästva arengu kontseptsiooni sisuks on keskkonnakaitse ning majandusliku kasvu – esmapilgul ning lühiajalises perspektiivis sageli üksteisele vastanduvate eesmärkide – ühildamine. Eeldatavasti loob majanduslik kasv tingimused, milles on võimalik keskkonda kõige edukamalt kaitsta. Keskkonna kaitsmine on aga omakorda vajalik jätkuva majandusliku heaolu tagamiseks. Püüdlemine ainuüksi majanduse kasvu poole tooks paratamatult kaasa olulised probleemid nii praktilises kui ka eetilises plaanis. Esmajärjekorras tekitab probleeme biosfääri piiratus: taastumatute ressursside ammendumine, taastuvate ressursside taastootmise piiratus ning keskkonna piiratud võime inimtegevuse mõjutusi taluda. Teiseks tekkivad probleemid moraalses plaanis, kuna üksnes konkreetsel ajahetkel suurimat majanduslikku kasvu ning inimeste heaolu tõusu silmas pidavate lahenduste eelistamine tooks kaasa inimese ja muu eluslooduse, praeguste ja tulevaste põlvkondade ning kohalike ja globaalsete huvide vastandumise.

3. Üks varasemaid ja ühtlasi ka tuntumaid säästva arengu määratlusi pärineb ÜRO Keskkonna ja Arengu Maailmakomisjoni 1987. a tegevusraportist „Meie ühine tulevik” (nn Brundtlandi raport), mille kohaselt tähendab säästev areng praeguste põlvkondade vajaduste rahuldamist ilma, et ohustataks tulevaste põlvkondade võimalusi nende vajaduste rahuldamiseks. Ka KeÜS § 1 p 2 nimetab säästva arengu edendamise eesmärgina praeguse inimpõlve ning tulevaste põlvede tervise- ja heaoluvajadustele vastava keskkonna kindlustamist. Brundtlandi raporti määratlusele järgneb tuntuselt 2002. aasta Johannesburgi deklaratsioonist pärinev viitamine kolmele üksteisest sõltuvale ning üksteist vastastikku tugevdavale sambale, milleks on majanduslik areng, sotsiaalne areng ja keskkonnakaitse. Sotsiaalse arengu all peetakse seejuures silmas võrdsuse ja õigluse saavutamist praegu elava inimpõlve siseselt. Kolmel sambal põhinevale säästva arengu määratlusele heidetakse aga ette eesmärkide hajumist ning seeläbi kontseptsiooni õigusliku tähenduse nõrgenemist. Seetõttu peab osa teoreetikuid õigemaks keskenduda ennekõike keskkonnaaspektile, käsitades säästvat arengut kui kohustust kaitsta ning säilitada keskkonnaressursse pikaajalises perspektiivis, ja seda eriti majandusliku kasvu poole püüdlemisel. Igal juhul valitseb üksmeel selles osas, et majandusliku kasvu poliitika, mis jätab keskkonnakaalutlused kõrvale, ei vasta säästva arengu tingimustele.

4. Lõimispõhimõte pärineb EL õigusest. Vajadus keskkonnaküsimuste lõimimiseks teiste Euroopa Ühenduse poliitikavaldkondadega ilmnes 1980ndate alguses, kui täheldati EÜ põllumajandus-, transpordi- ja regionaalpoliitika märkimisväärset mõju keskkonnaseisundile. Põhimõte toodi EÜ asutamislepingusse 1986. aastal aktiga „Ühtne Euroopa”. ELTL-s on lõimimispõhimõte sätestatud art-s 11 KeÜS-ga üsna sarnases sõnastuses: ”/…/ ühenduse poliitika ja tegevuse määratlemisse ja rakendamisse peab integreerima keskkonnakaitse nõuded, eelkõige pidades silmas säästva arengu edendamist”. Tähelepanu väärib sätte resoluutne sõnastus. Võrdlusena saab tuua tarbija- ja tervisekaitse nõuded, mida tuleb EL ülejäänud poliitika ja meetmete määratlemisel ning rakendamisel pelgalt „arvesse võtta” (vt ELTL art-d 9 ja 12). ELL art 3 lg-s 3 toodud säästva arengu määratlus kõlab järgmiselt: „Liit taotleb Euroopa säästvat arengut, mis põhineb tasakaalustatud majanduskasvul, hindade stabiilsusel ja kõrge konkurentsivõimega turumajandusel, mille eesmärk on saavutada täielik tööhõive ja sotsiaalne progress, samuti kõrgetasemelisel keskkonnakaitsel ja keskkonna kvaliteedi parandamisel”.

5. Kuna EL poliitika ja tegevuse elluviijateks on liidu liikmesriigid, laieneb lõimimispõhimõtte abil säästva arengu edendamise kohustus ELL art 4 lg 3 ja ELTL art 11 alusel ka neile. Lõimimispõhimõtte KeÜS-s sätestamine toob kaasa selle selgesõnalise laienemise ka EL õigusest mõjutamata eluvaldkondadele.

6. Eesti looduskeskkonna ja loodusvarade säästva arengu strateegia alused on sätestatud SäAS-s, mille § 1 lg 2 kohaselt tugineb säästva arengu rahvuslik strateegia 1992.a Rio de Janeiro ÜRO keskkonna ja arengu maailmakonverentsil heaks kiidetud ülemaailmsetele säästva arengu põhimõtetele. Rio de Janeiro konverentsil kinnitati ka säästva arengu tegevuskava aastani 2030 („Agenda 21”). Tegemist ei ole õiguslikult siduvate dokumentidega, kuid mõlemal dokumendil on sellegipoolest märkimisväärne poliitiline ja praktiline tähendus säästva arengu idee teooriast praktikasse ületoomisel.

7. Lõimimispõhimõte, mis kohustab arvestama keskkonnakaitse kõrget taset tagavaid kaalutlusi kõikvõimalike eluvaldkondade arengu suunamisel, annab säästva arengu kontseptsioonile õigusliku kaalu ja praktilise väljundi. Rõhutamist väärib see, et kommenteeritava sätte tekst ei nõua mitte pelgalt keskkonnakaalutluste arvessevõtmist, vaid nimelt keskkonnakaitse kõrget taset tagavate kaalutlustega arvestamist. Kaitstuse kõrge taseme nõue lisab keskkonnakaalutlustele otsustusprotsessis märkimisväärselt kaalukust. Seejuures ei anna lõimimispõhimõte keskkonnakaalutlustele igakordselt eelisseisundit muude eesmärkide ees. Erinevate eesmärkide vahelised konfliktid tuleb lahendada kaalumise teel. Juhul kui üht eesmärki on võimalik saavutada mitmel moel, kallutab lõimimispõhimõte valiku selle variandi suunas, mis vastab enim keskkonnakaitse eesmärkidele ja põhimõtetele. Erinevate eluvaldkondade arengut suunavate otsuste langetamisel tuleb arvestada eesmärki vältida (või igal võimalikul juhul vähendada) kavandatavate tegevuste või meetmete pikaajalist kahjulikku keskkonnamõju, sh mõju tulevastele põlvkondadele. Säästva arengu idee kohustab püüdlema majanduskasvu ja sotsiaalse arengu poole loovate ning uuenduslike meetodite abil. Selle asemel, et keskenduda lühiajaliselt kõige kasumlikumatele lahendustele, tuleb otsida variante, mis oleksid pikemas perspektiivis kasulikud nii keskkonna kui ka majandusliku ja  sotsiaalse arengu seisukohalt.

8. Lõimimispõhimõtte adressaatideks on ennekõike seadusi rakendavad haldusorganid ja kohtud, kel tuleb selle põhimõttega arvestada õigusnormide kohaldamisel ja tõlgendamisel: õigust tuleb tõlgendada keskkonnakaitse eesmärkide valguses, ja seda ka väljaspool keskkonnavaldkonda. Haldusorganid saavad säästva arengu põhimõtet kasutada paindliku juhtnöörina otsuste langetamisel. Heaks näiteks säästva arengu põhimõtte rakendamise kohta otsustusprotsessis on Riigikohtu nn „Jämejala pargi” lahend, kus kohus analüüsis majanduslike, sotsiaalsete ja keskkonnakaalutluste arvestamise õiguspärasust planeeringu kehtestamisel (RKHKo, 14.10.2003, 3-3-1-54-03). Lõimimispõhimõtte rakendamise näiteks kohtulikus tõlgendamisprotsessis on Euroopa Kohtu arutluskäik seoses jäätmete mõiste avamisega. Kohus leidis, et kõrgetasemelise keskkonnakaitse eesmärgist ja ettevaatus- ning vältimisprintsiibist tulenevalt tuleb jäätmete mõistet sätestavat normi tõlgendada laiendavalt (Euroopa Kohtu 15.06.2000 otsus nr C-418/97, ARCO Chemie Nederland jt vs. Directeur van de dienst Milieu en Water van de provincie Gelderland, p-d 39–40). Ka on Euroopa Kohus lõimimispõhimõtet kasutanud abivahendina selleks, et rakendada ettevaatusprintsiipi väljaspool keskkonnavaldkonda (Esimese Astme Kohtu 26.11.2002 otsus nr T-74/00, Artegodan GmbH jt vs. EÜ Komisjon, p 183).

9. Keskkonnakaitse kõrget taset tagavate kaalutlustena, mida tuleb erinevate eluvaldkondade arengu suunamisel arvestada, saab mõista nii KeÜS §-s 1 nimetatud seaduse eesmärke kui ka seaduse teise peatüki esimeses jaos sätestatud keskkonnakaitse põhimõtteid.  Esile tasub tõsta ettevaatuspõhimõtte laialdase rakendamise olulisust sellistes tegevusvaldkondades, mis keskkonda enim mõjutavad (nt transport, põllumajandus, energeetika, tööstus). Piisavaks ei saa pidada ettevaatuspõhimõtte rakendamist üksnes keskkonnaõiguses. Selline lähenemine piiraks riigi tegevuse olulisimaid keskkonnahäiringuid põhjustavais valdkondades suuresti vaid heastamismeetmetega ning takistaks seega ettevaatus- ja vältimisprintsiibiga taotletavate eesmärkide saavutamist. Ka säästva arengu idee seondub otseselt ettevaatusprintsiibiga. Kuna keegi ei tea täpselt, millised on tulevaste põlvkondade väärtushinnangud, huvid ja vajadused, ning samuti ei ole teaduslike vahenditega  võimalik lõplikult kindlaks määrata keskkonna talumisvõimet, on oluline tulevastele põlvkondadele võimalikult paljude erinevate valikuvõimaluste avatuks jätmine.

10. Heaks näiteks lõimimispõhimõtte rakendamise kohta on keskkonnamõju strateegilise hindamise menetlus, mille abil selgitatakse erinevates eluvaldkondades kavandatava tegevuse keskkonnamõju välja arengukavade ja planeeringute koostamise tasandil. Nii kaasatakse keskkonnateave otsuste langetamise piisavalt varases staadiumis, kus saab veel valida võimalikult paljude edasiste arenguvariantide vahel. See võimaldab leida haldusorganitel ja arendajatel edasiste otsuste tegemisel keskkonnasäästlikumaid ja tõhusamaid lahendusi. Kavandatavate tegevuste keskkonnamõju väljaselgitamine alles üksikotsuste langetamise staadiumis, kui valdkonna arengut suunavad kõrgema tasandi otsused on juba vastu võetud, ei pruugi säästva arengu tagamiseks piisav olla. See võimaldaks pahatihti üksnes pöördumatutele keskkonnamõjudele hinnangu andmist, mitte aga nende vältimist või leevendamist.