§ 3. Keskkonnahäiring

1. (1) Keskkonnahäiring on inimtegevusega kaasnev vahetu või kaudne ebasoodne mõju keskkonnale, sealhulgas keskkonna kaudu toimiv mõju inimese tervisele, heaolule või varale või kultuuripärandile. Keskkonnahäiring on ka selline ebasoodne mõju keskkonnale, mis ei ületa arvulist normi või mis on arvulise normiga reguleerimata.
   
2. (2) Kui seaduses ei ole sätestatud teisiti, eeldatakse olulise keskkonnahäiringu tekkimist:
   
3. 1) käesoleva seaduse § 7 lõikes 3 sätestatud keskkonna kvaliteedi piirväärtuse ületamisel;
   
4. 2) käesoleva seaduse § 7 lõikes 5 sätestatud saastuse põhjustamisel;
   
5. 3) keskkonnakahju põhjustamisel;
   
6. 4) olulise keskkonnamõju põhjustamisel;
   
7. 5) olulise ebasoodsa mõju tekitamisel Euroopa Liidu Natura 2000 (edaspidi Natura) võrgustiku alale.
   

1. KeÜS (ja järelikult kogu Eesti keskkonnaõiguse) kontekstis on keskkonnahäiring negatiivsete keskkonnale avalduvate või selle kaudu levivate mõjutuste koondmõiste. Terminit keskkonnahäiring kasutatakse olukorras, kus on vaja tähistada ebasoodsat keskkonnamõju kõige üldisemalt, eristamata selle erinevaid avaldumisvorme ja intensiivsust. Vajalik oli välja töötada koondmõiste, mis hõlmaks igasugust inimtegevusest lähtuvat ebasoodsat mõju keskkonnale, sest senine praktika näitab, et ebasoodsa keskkonnamõju tähistamiseks kasutati keskkonnaõiguses väga erinevaid termineid. Sellisteks terminiteks on näiteks keskkonnamõju, oluline keskkonnamõju, negatiivne keskkonnamõju, keskkonnakahju, keskkonna saastamine, keskkonna ohustamine  jne.

2. Keskkonnahäiring tähistab igasugust ebasoodsat mõju keskkonnale, välja arvatud looduslikest protsessidest tingitud mõju.

3. Keskkonnahäiringud võivad olla erineva ulatuse, sageduse, intensiivsuse ning tagajärgedega. Samas tuleb tähele panna seda, et  mõiste keskkonnahäiring  tähistab üksnes ebasoodsat mõju ega hõlma inimtegevusega seotud soodsat mõju keskkonnale.

4. Oluline on osundada, et ehkki keskkonnahäiringu mõistet kasutatakse ka kehtivas õiguses, on sellel võrreldes KeÜS §-ga 3 piiratum sisu. Näiteks sätestab JäätS § 18, et keskkonnahäiring on arvulise normiga reguleerimata negatiivne keskkonnamõju või negatiivne keskkonnamõju, mis ei ületa arvulist normi, nagu jäätmetest põhjustatud hais, tolm või müra; lindude, näriliste või putukate kogunemine; aerosoolide sisaldus õhus või jäätmete tuulega laialikandumine. Keskkonnahäiring tähistab seega JäätS-s vaid arvulise normiga reguleerimata mõju keskkonnale. KeÜS tähenduses hõlmab keskkonnahäiringu mõiste aga nii arvulise normiga määratlemata kui ka sellisel viisil määratletud mõju keskkonnale.

5. Keskkonnaõiguse üheks põhieesmärgiks on inimese vaimse ja füüsilise heaolu tagamine. Seepärast on keskkonnahäiringu mõiste definitsioonis eraldi välja toodud, et  keskkonnahäiring on ka keskkonna kaudu toimiv mõju inimese tervisele, heaolule või varale. Inimese tervisele avalduva mõjuga seonduvad ennekõike keskkonna kvaliteedi piirväärtused (vt KeÜS § 7 lg 3 kommentaari), mille kehtestamise peamiseks eesmärgiks ongi inimese tervise kaitse. Ebasoodne keskkonnamõju on ka selline inimtegevuse kaudu keskkonnale avalduv toime, mis küll otseselt ei kahjusta inimese tervist, kuid tekitab inimesele muid märkimisväärseid füüsilisi või vaimseid ebamugavusi (näiteks valgusreostus, mis takistab kodu nautimist). Ebasoodne keskkonnamõju võib muuhulgas avaldada otsest negatiivset toimet isiku varale (näiteks põhjustada tema maa saastuse), kuid ebasoodne keskkonnamõju võib avalduda ka kaudselt (näiteks võib mürarikas ümbruskond vähendada kinnisasja turuväärtust). Keskkonnahäiringu mõiste definitsiooniga on hõlmatud ka kultuuripärand. See on seotud EL õigusega, kus näiteks keskkonnamõju hindamist reguleerivad direktiivid käsitavad keskkonnamõjuna ka mõju kultuuripärandile. Mõjuna kultuuripärandile saab käsitada näiteks mõju hiiekohtadele, kohamuistenditega seotud objektidele või muudele kultuurilooliselt väärtuslikele paikadele looduses.

6. Keskkonnahäiring on inimtegevusega kaasnev vahetu või kaudne ebasoodne mõju. Vahetu ebasoodne mõju toimib keskkonnale, inimese tervisele, heaolule ja varale või kultuuripärandile otseselt, ilma vahelülideta. Näiteks avaldab vahetut ebasoodsat mõju saastunud õhk. Kaudset ebasoodsat mõju avaldab aga näiteks ohtlike jäätmete ebaseaduslik loodusesse viimine, mis võib põhjustada pinnase saastumise ohtlike ainetega. Saastunud pinnasest võivad ohtlikud ained sattuda taimedesse ja sealt loomade ning omakorda inimeste organismi.

7. Keskkonnahäiringutena on käsitatavad ka sellised mõjud, mis vaatamata sellele, et need ei ületa õigusaktides sätestatud piirväärtusi, on konkreetsel juhul objektiivselt häirivad (näiteks norme mitteületav, kuid pidev ja häiriv heli). Lisaks on keskkonnahäiringutena käsitatavad sellised ebasoodsad ilmingud, mille osas ei olegi norme kehtestatud. Sellisteks ilminguteks on näiteks hais, tolm, risustamine ja muud sarnased inimtegevusest lähtuvad mõjud, mis on otseselt reguleerimata, kuid faktiliselt häirivad.

8. Keskkonnahäiringu definitsioon sisaldab küll selliseid hinnanguid nagu „ebasoodne” ja  „negatiivne”, kuid mõiste definitsioonist ei selgu, millised keskkonnahäiringud on lubatavad ja millised mitte. Paljud keskkonnahäiringud on ühiskonna toimimise tagamiseks hädavajalikud ja neid peab taluma. On ju selge, et näiteks energiatootmisega kaasneb keskkonnale alati teatud ebasoodne mõju, kuid samas pole  energiatootmiseta  võimalik tagada inimeste heaolu. Keskkonnahäiringuid tuleb teatud ulatuses taluda, kui nende vähendamine ei ole mõistlike vahenditega teostatav ning häiringu mõju keskkonnale ja inimesele on vähetähtis või kui seda häiringut tingib mingi muu ülekaalukas huvi ja selle tagamiseks ei ole teisi mõistlikke alternatiive (vt KeÜS § 10 kommentaari). Seega laieneb paljudele keskkonnahäiringutele talumiskohustus.

9. Eraldi kategooriana sätestab KeÜS olulise keskkonnahäiringu mõiste, milleks on oluline ebasoodne mõju keskkonnale, inimese tervisele, heaolule, varale või kultuuripärandile. Oluline keskkonnahäiring tähistab ebasoodsa keskkonnamõju sellist intensiivsust, mis olemuslikult ei ole tavaolukorras lubatav. Haldusorganid peavad olulise keskkonnahäiringu tekkimise piisava tõenäosuse korral juhinduma KeÜS §-s 10 sätestatud vältimispõhimõttest ja ka käitajad on tulenevalt KeÜS §-st 16 kohustatud võtma omaalgatuslikult meetmeid oluliste keskkonnahäiringute vältimiseks.

9.1. Keskkonnahäiringute vältimise või vähendamise künniseks on tavaliselt keskkonnaohu  või keskkonnariski põhjustamine. Keskkonnaohtu või -riski põhjustavate tegevuste kontrollimise vahendiks on enamasti keskkonnakaitseload, kus sätestatakse konkreetsed nõuded keskkonda mõjutava tegevuse lubatavuse kohta.

9.2. KeÜS igaühe kohustuste osast (KeÜS § 14) tuleneb igaühe üldine kohustus vähendada tema poolt tekitatavaid keskkonnahäiringuid alati, kui see on isikult mõistlikult oodatav. Selle kohustuse künnis on kõrge, kuna see seondub mitte ohu või riskiga, et keskkonnahäiring tekib, vaid juba reaalselt teostunud (teostuva) häiringuga.

10. KeÜS § 3 teine lõige annab olulise keskkonnahäiringu tunnuste näitliku, mitte aga lõpliku loetelu, kuna keskkonnaseadustiku eriosas või juhtumipõhise rakendamise korral võib põhjendatud juhtudel oluliseks lugeda ka selles lõikes mitteloetletud häiringuid. KeÜS  § 3 teine lõige sätestab, et kui seaduses ei ole ette nähtud teisiti, eeldatakse olulise keskkonnahäiringu tekkimist KeÜS § 7 lg-s 3 sätestatud keskkonna kvaliteedi piirväärtuse ületamisel; saastuse tekitamisel, st olulise ebasoodsa mõju põhjustamisel õhu, pinnase või vee kvaliteedis vastavalt KeÜS § 7 lg-le 5; keskkonnakahju põhjustamisel KeVS tähenduses; olulise keskkonnamõju põhjustamisel keskkonnamõju hindamise kontekstis; olulise ebasoodsa mõju tekitamisel Euroopa Liidu Natura 2000 võrgustiku alale LKS tähenduses. Kokkuvõtvalt võib öelda, et KeÜS § 3 lg-s 2 toodud loetelu hõlmab neid keskkonnahäiringuid, mida seadusandja senises regulatsioonis üldiselt lubamatuks on pidanud.

10.1. Keskkonna kvaliteedi piirväärtuse ületamise ja saastuse tekitamise kui olulise keskkonnahäiringu künnise kohta vaata KeÜS § 7 lg-te 3 ja 5 kommentaare.

10.2. KeÜS § 3 lõike 2 punktis 3 viidatud keskkonnakahju käsitatakse KeVS tähenduses. KeVS § 2 lg 1 sätestab, et keskkonnakahju selle seaduse, ja järelikult ka kommenteeritava paragrahvi tähenduses on:

• oluline ebasoodne mõju elupaiga või liigi soodsa seisundi saavutamisele või säilitamisele  ning oluline ebasoodne mõju kaitsealale, hoiualale, püsielupaigale, kaitstavale looduse üksikobjektile;
  
• oluline ebasoodne mõju pinnaveekogu või rannikuvee ökoloogilisele või keemilisele seisundile või ökoloogilisele potentsiaalile või põhjaveekogumi keemilisele või kvantitatiivsele seisundile;
  
• ainete, valmististe, organismide või mikroorganismide otsese või kaudse keskkonda viimisega põhjustatud pinnasekahjustus, millega kaasneb oluline risk, et see võib mõjutada inimese tervist.
  

Nagu võib märgata, kasutab KeVS kõikidel eelnimetatud juhtudel keskkonnakahju mõiste määratlemisel olulise ebasoodsa mõju või olulise riski mõisteid. See seostub hästi KeÜS terminoloogiaga, kus oluline keskkonnahäiring on oluline ebasoodne mõju keskkonnale, sealhulgas keskkonna kaudu toimiv mõju inimese tervisele, heaolule ja  varale või kultuuripärandile.

10.3. KeÜS § 3 lõike 2 punktis 4 viidatakse olulise keskkonnahäiringu künnisena olulise keskkonnamõju põhjustamisele. KeHJS § 5 defineerib olulise keskkonnamõju kui keskkonnamõju, mis võib eeldatavalt ületada tegevuskoha keskkonnataluvust, põhjustada keskkonnas pöördumatuid muutusi või seada ohtu inimese tervise ja heaolu, kultuuripärandi või vara. Tuleb tähele panna seda, et eeldatavalt on olulisel keskkonnamõjul KeHJS kontekstis keskkonnamõju hindamise algatamise künnist tähistav funktsioon. Sealjuures on keskkonnamõju hindamise üheks eesmärgiks lahendusvariantide pakkumine, millega on võimalik vältida või minimeerida olulise keskkonnamõju realiseerumist. Seega on keskkonnamõju hindamine vahend, millega püütakse taandada oluline keskkonnahäiring vähendamist vajavaks keskkonnahäiringuks või ideaaljuhul keskkonnahäiringu tekkimine üldse ära hoida. Järelikult võib väita, et olulise keskkonnamõju tekitamine ei ole üldjuhul lubatav. Kaudselt viitavad olulise keskkonnamõju mittelubatavusele ka kohtu seisukohad nn Steri kiiritustehase kaasuses (RKHKo 30.09.2008, 3-3-1-52-08, p 13). Keskkonnamõju hindamise algatamise osas leidis kohus, et ka väikese, kuid siiski võimaliku olulise keskkonnamõju esinemise tõenäosuse korral tuleb välja selgitada, milliste abinõude kasutamisega on võimalik riske vähendada. Kuna ringkonnakohus nägi mõju hindamise otsese eesmärgina abinõude väljaselgitamist riskide (ohtude) vähendamiseks, võib sellest järeldada, et olulise keskkonnamõju tingimusteta talumine ei ole üldreeglina lubatav.

10.4. KeÜS § 3 lõike 2 punktis 5 viidatakse olulise ebasoodsa mõju tekitamisele Natura 2000 võrgustiku alale LKS tähenduses. Tulenevalt Euroopa Kohtu nn Waddenzee kaasusest on üldjuhul keelatud igasugune selline tegevus, mille oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku alale ei ole mõistlikult välistatud (Euroopa Kohtu 7.09.2004 otsus nr C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee ja Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels vs. Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij). Oluline ebasoodne mõju on sama kaasuse alusel aga igasugune ebasoodne mõju ala kaitse eesmärkide saavutamisele ja ala sidususele. Tulenevalt Euroopa Kohtu praktikast (Euroopa Kohtu 10.01.2006 otsus nr C–98/03, Euroopa Komisjon vs. Saksamaa Liitvabariik) tuleb sama reeglit järgida ka Natura 2000 võrgustiku alast väljapoole jäävate selliste tegevuste puhul, mille ebasoodne mõju võib puudutada ala ja sellel kaitstavaid väärtusi.

11. Kõikidel KeÜS § 3 lg-s 2 sätestatud juhtudel üksnes eeldatakse olulise keskkonnahäiringu tekkimist. Samas tuleb igal konkreetsel juhul selle eelduse tekkimiseks vajalike tingimuste – näiteks piirväärtuse ületamise, keskkonnakahju tekkimise või Natura 2000 võrgustiku alale ebasoodsa mõju – olemasolu tuvastada. Seega eeldatakse olulise keskkonnahäiringu tekkimist, kui kõikide lõikes 2 nimetatud tingimuste olemasolu on kindlaks tehtud, ning kui kohustatud isik (näiteks haldusorgan või käitaja) ei ole tõendanud vastupidist. Igal konkreetsel juhul tuleb esmalt olulise häiringu olemasolu tuvastada ja seejärel selle lubatavust täiendavalt kaaluda. Olulise keskkonnahäiringu tekkimist eeldatakse kõikidel lõikes 2 nimetatud juhtudel, kui kohustatud isik (näiteks haldusorgan või käitaja) ei ole tõendanud vastupidist. Näiteks on võimalik väita, et välisõhu kvaliteedi piirväärtuse lühiajaline ületamine ilmastikuolude tõttu ei ole alati käsitatav seesuguse olulise keskkonnahäiringuna, mida tuleb vältida, või et tegemist on küll ebasoodsa mõjuga elupaigale või liigile, kuid see ei ole siiski selline, mis tooks kaasa negatiivse mõju elupaiga või liigi soodsa seisundi saavutamisele või säilitamisele.

12. Inimtegevuse poolt keskkonnale avaldatava mõju mitmekesisuse tõttu ei ole seaduses võimalik anda olulise keskkonnahäiringu tunnuste kõikehõlmavat loetelu, seetõttu ei olegi KeÜS § 3 lõikes 2 toodud loetelu ammendav. Lisaks seal nimetatutele võib keskkonnahäiringu oluliseks lugeda ka muudel juhtudel, olenevalt konkreetse olukorra eripärast – keskkonnale avaldatava ebasoodsa mõju ulatusest, sellega kaasneda võivate tagajärgede raskusest ning kaitstava õigushüve kaalukusest. KeVS sätestab, et keskkonnakahjuks loetakse sellist olulist ebasoodsat mõju, mis halvendab pinnaveekogu, rannikuvee või põhjaveekogumi seisundit nii, et muutub pinnaveekogu, rannikuvee või põhjaveekogumi seisundi klass. Konkreetset olukorda arvestades ei ole välistatud käsitada olulise keskkonnahäiringuna ka negatiivseid mõjusid allpool seisundiklassi muutumise künnist. Olulise keskkonnahäiringuna võiks käsitada ka kaitse all mitteoleva, kuid kultuurilooliselt või esteetiliselt väärtusliku ja inimeste heaolu jaoks olulise linnapargi hävitamist ja ehitistega asendamist.

13. Olulisi keskkonnahäiringuid peab reeglina vältima, kuid samas  ei ole see reegel absoluutne. Olulist keskkonnahäiringut peab taluma, kui on täidetud KeÜS §-s 10 sätestatud tingimused (vt KeÜS § 10 kommentaare).