§ 4. Keskkonnarisk

1. Keskkonnarisk on vähendamist vajava keskkonnahäiringu tekkimise võimalikkus.

1. KeÜS §-s 4 sisustatakse termin keskkonnarisk. Seni kehtivas õiguses keskkonnariski mõistet ei kasutata või kasutatakse seda tähenduses, mis ei lange kokku KeÜS §-s 4 toodud mõiste definitsiooniga. Näiteks kasutatakse GMOVS § 7 lg-s 3 riskianalüüsi mõistet ja KemS-s riski hindamise mõistet. Mõlemal juhul kasutatakse neid mõisteid võimaliku negatiivse tagajärje tõenäosuse määratlemise tähenduses. VÕKS § 4 käsitab saasteainena igasugust välisõhus olevat ainet, mis võib kahjustada inimese tervist või keskkonda. Niisiis ei ole inimese ja keskkonna kahjustamine sellistel juhtudel ilmselge, kuid samas on see siiski võimalik. Sellest tulenevalt ei keelustata enamiku selliste saasteainete välisõhku suunamist täielikult, vaid seda püütakse üldjuhul hoopis piirata ja kontrollida. Analoogne on ka VeeS § 3.1, mis sätestab kombineeritud lähenemisviisi. Selle kohaselt välditakse või piiratakse saasteainete pinnavette juhtimist nende tekkekohas keskkonnanõuete, sealhulgas parima keskkonnapraktika, parima võimaliku tehnika ja parimate olemasolevate meetodite rakendamise, heite piirväärtuste ning keskkonna kvaliteedi piirväärtuste kehtestamise ja rakendamise teel. Seega kujutab kombineeritud lähenemisviis endast mitte saasteainete pinnavette juhtimise täielikku vältimist, vaid üldjuhul üksnes vähendamist, nähes selleks ette rea ettevaatusmeetmeid. JäätS § 22.1 sätestab küll jäätmehierarhia, mis esimese eelistusena toob esile jäätmetekke vältimise, kuid ei välista täielikult ka jäätmete kõrvaldamist, st ladestamist prügilasse või põletamist ilma energiakasutuseta.

2. KeÜS annab keskkonnariski mõistele tavapärase arusaamaga võrreldes teistsuguse tähenduse. Kui üldjuhul tähistab risk mingi ebasoovitava tagajärje tekkimise tõenäosust, siis KeÜS-s sätestatud keskkonnariski mõistes on kaks elementi – mõju võimalikkus ja selle tagajärg. Keskkonnarisk tähistab KeÜS mõistes olukorda, kus esiteks on põhimõtteliselt võimalik ebasoodsa tagajärje tekkimine ja teiseks vajab  saabuv keskkonnahäiring vähendamist, ehk teisisõnu on see selline häiring, mida ei tohi täies ulatuses lubatavaks pidada. See, millised keskkonnahäiringud vajavad vähendamist, on omakorda väärtusotsus ja taoliste häiringute tunnused selguvad üldjuhul koosmõjus keskkonnaseadustiku eriosaga. Niisiis peaksid selliste vähendamist vajavate keskkonnahäiringute tunnused selguma üldjuhul õigusaktidest, ehkki alati see nii ei ole. Sageli tuleb ette ka keskkonnariski mõiste juhtumipõhist rakendamist. Keskkonnahäiringu vähendamise kohustuse tekkimine oleneb peaasjalikult kaitstava õigushüve kaalukusest. Ennekõike tuleb sellise kohustuse olemasolu eeldada olukorras, kus keskkonnahäiring mõjutab ebasoodsalt inimeste elu ja tervist või ka näiteks Natura 2000 võrgustiku ala kaitse eesmärkide saavutamist.

3. Keskkonnariski mõistest paremaks arusaamiseks tuleb seda võrrelda keskkonnaohu mõistega (vt KeÜS § 5 kommentaare). Keskkonnariski mõiste tähistab neid olukordi, kus puudub vähemalt üks keskkonnaohu tunnustest – tagajärje tekkimise piisav tõenäosus ja/või keskkonnahäiringu olulisus. Seega saab keskkonnariski mõistet üldjuhul kasutada järgmistes olukordades:

• tagajärje ulatust ja/või selle tekkimise tõenäosust varjutab teaduslik ebakindlus;
  
• tagajärjeks võib küll olla oluline keskkonnahäiring, kuid selle tekkimine ei ole piisavalt tõenäoline;
  
• tagajärje tekkimine on küll piisavalt tõenäoline, kuid tegemist ei ole olulise keskkonnahäiringuga;
  
• ebasoodsa tagajärje tekkimine ei ole välistatud.
  

 Viimane neist kehtib siiski vaid Natura 2000 võrgustiku alale avalduva mõju hindamise (nn Natura hindamine) kontekstis.

 Joonis 1. Üldreegel keskkonnaohu ja -riski künniste osas

4. Eeltoodust nähtub, et keskkonnariski mõiste määratlemisel on oluline tähendus teaduslikul ebakindlusel. Teadusliku ebakindluse põhjused võivad olla erinevad. Esiteks ei pruugi teaduslikud meetodid olla küllaldaselt arenenud selleks, et määratleda põhjuste ja tagajärgede seoseid. Teiseks võivad teadusuuringud olla küll kõrge kvaliteediga, kuid nende tulemused ei pruugi olla lõplikud selleks, et kõrvaldada ebakindlust näiteks olukorras,  kus lõppjäreldus oleneb paljudest ettenägematutest muutujatest. Kolmandaks võib tuua  uuringute ebatäpsuse, mis on tingitud sellest, et riskide hindamiseks vajalik teave ei ole kättesaadav või on vananenud või esinevad vead andmete kogumises.

5. Konkreetsete keskkonnariskide künnised ei pruugi olla õigusaktides ammendavalt loetletud. Keskkonnariski väljaselgitamisel tuleb ennekõike juhinduda õigusaktides sätestatust, kuid juhtumipõhise rakendamise korral tuleb lisaks lähtuda ka ilmnenud asjaolude igakordsest objektiivsest hindamisest, mis toetub senisele kogemusele ja praktikale. Seega tuleb keskkonnariski olemasolu või puudumise üle otsustada ka juhtumipõhiselt, kui haldusorganil lasub tulenevalt PS §-st 5 üldine kohustus kaaluda ettevaatuspõhimõtte rakendamise vajalikkust (vt KeÜS § 11 kommentaare).

5.1. Ettevaatuspõhimõtte potentsiaalseks rakendusalaks on ka need juhtumid, kus haldusorganil lasub keskkonna säästmise kohustus ehk teisisõnu: kohustus mitte halvendada olemasolevat keskkonnaalast olukorda. Selle kohustuse rakendusala ja sisu ei saa olla õigusaktides ammendavalt reguleeritud. Seega peab haldusorgan juhtumipõhiselt kaaluma, kas keskkonnahäiring vajab konkreetsel juhul vähendamist või mitte, ja kui vajab, siis milliseid meetmeid selleks kasutada. Näiteks sätestab KeHJS § 22 keskkonnanõuete kehtestamise võimaluse keskkonnamõju hindamise järelevalvaja poolt. Nende meetmete määramise eesmärk on vältida või minimeerida kavandatavast tegevusest tuleneda võivat negatiivset keskkonnamõju. Seejuures on keskkonnamõju hindamise järelevalvajale jäetud ulatuslik kaalutlusõigus. KeHJS § 22 lg 8 sätestab, et keskkkonnanõuete määramisel tuleb arvestada mitte ainult seadusest või seaduse alusel antud õigusaktidest tulenevaid nõudeid, vaid muuhulgas ka keskkonnamõju hindamise tulemusi ning lisaks ka kõiki muid olulisi asjaolusid.

5.2. Ka sellises olukorras tuleb haldusorganil arvesse võtta teadusliku ebakindlusega varjatud riske. Keskkonnaõiguse puhul on kaasaegsel teaduslik-tehnilisel informatsioonil riskide hindamisel eriti suur roll. Teaduse uusimate suundumuste arvessevõtt on vastavuses ka keskkonna kõrgetasemelise kaitse põhimõttega (vt KeÜS § 8 kommentaare).

5.3. Üheks vähendamist vajavate keskkonnahäiringute arvessevõtmise mehhanismiks on ka keskkonnakaitselubade menetlus, koos loa tingimuste määramisega ning loaga liituva järelevalve- ja seiretegevusega.

6.Tulenevalt KeÜS-s sätestatud käitaja kohustustest peab ka käitaja omaalgatuslikult keskkonnariske hindama ja võtma kohaseid ettevaatusmeetmeid nende vähendamiseks (vt KeÜS § 16 ja 17 kommentaare).