§ 26. Keskkonnateabe kogumine, säilitamine ja avalikustamine

1. (1) Haldusorgan kogub ja säilitab oma ülesannete täitmiseks vajalikku keskkonnateavet viisil, mis tagab selle arusaadavuse, täpsuse, võrreldavuse ja ajakohasuse ning võimaldab selle tõhusat avalikustamist.
   
2. (2) Keskkonnateave avalikustatakse internetis või muul asjakohasel viisil, mis tagab avalikkuse tõhusa teavitatuse.
   
3. (3) Avalikustatav keskkonnateave hõlmab vähemalt järgmise teabe:
   
4. 1) keskkonnaga seonduvate rahvusvaheliste lepete, Euroopa Liidu ja riigisiseste õigusaktide elluviimise aruanded;
   
5. 2) keskkonnaga seonduvad programmid ja kavad, sealhulgas valdkonna arengukavad ja strateegiad ning nende elluviimise aruanded;
   
6. 3) keskkonnaseire andmed;
   
7. 4) aruanded keskkonnaseisundi kohta;
   
8. 5) keskkonnakaitseload ja muud haldusaktid, mis annavad aluse olulise keskkonnamõjuga tegevusele, ning keskkonnaalased halduslepingud ja vaba tahte lepingud;
   
9. 6) keskkonnamõju hindamise aruanded, keskkonnamõju strateegilise hindamise aruanded, Natura võrgustiku alale olulist keskkonnahäiringut põhjustada võivaid tegevusi sisaldavate kavade ja projektide hindamise (edaspidi Natura hindamise) aruanded ning keskkonnaalased riskianalüüsid.
   
10. (4) Käesoleva paragrahvi lõike 3 alusel ei avalikustata juurdepääsupiiranguga teavet.
    

1. KeÜS § 26 eesmärgiks on tagada avalikkuse informeeritus keskkonnaseisundist ja sellega seonduvast üldiselt. Kohustus avalikustada teatud keskkonnateavet võib tuleneda ka teistest KeÜS või keskkonnaseadustiku eriosa seaduste sätetest. Näiteks kohustab KeÜS § 25 teavitama avalikkust keskkonnaohust ning KeÜS §-s 47 on sätestatud, kuidas tuleb avalikkust teavitada keskkonnaloa andmisest avatud menetluses. KeÜS § 26 eesmärgiks ei ole reguleerida keskkonnateabe kogumist, säilitamist ja avalikustamist seoses muude küsimustega kui avalikkuse informeerimine.

1.1. KeÜS § 26 rakendamisel on oluline roll KeÜS §-l 27, mis sätestab nõuded teabe avalikustamisele olemasoleva keskkonnateabe ja sellele juurdepääsu kohta, samuti AvTS §-del 28–33, mis sätestavad üldised nõuded teabe avalikustamisele. KeÜS § 26 on AvTS regulatsiooni suhtes erinormiks, kuigi KeÜS sätte esimeste lõigete abstraktsuse tõttu AvTS regulatsioon nende osas pigem täpsustab KeÜS nõudeid kui vastupidi.

1.2. KeÜS §-s 26 sätestatud riigi (selle laias tähenduses) kohustus on osa õigusest keskkonnateabele, mis põhineb teabe levitamisel riigi initsiatiivil. Teabeõiguse teine pool seondub riigipoolse keskkonnateabe väljastamisega, kui teavet küsitakse (vt KeÜS § 24 kommentaari). Õigus keskkonnateabele on omakorda osa üldisest informatsiooniõigusest, mida põhiseaduse tasemel tagavad peamiselt PS § 44 ja § 45.

1.3. Kohustus keskkonnateavet koguda, säilitada ja levitada tuleneb paljudest direktiividest ja rahvusvahelistest lepingutest. Näiteks kohustab välisõhu raamdirektiiv 2008/50/EÜ liikmesriiki korraldama ulatuslikku välisõhu seiret ning selle tulemustest avalikkust informeerima. Sarnaselt välisõhu raamdirektiivile käsitleb enamik konventsioone ja muid direktiive siiski vaid teatud osa keskkonnateabest. Üldised kohustused tagada avalikkuse informeeritus keskkonnaküsimustes tulenevad Århusi konventsiooni art-st 5 ning keskkonnainfo direktiivi 2003/4/EÜ art-test 7 ja 8. Nende kohustuste ellurakendamisel omab olulist tähtsust INSPIRE direktiiv 2007/2/EÜ, mis harmoniseerib ruumiandmete taristu üldise struktuuri ja haldamise raamistiku seoses EL keskkonnapoliitikaga. Muuhulgas käsitleb INSPIRE direktiiv ruumiandmete kättesaadavust avalikkusele.

1.4. KeÜS § 26 regulatsioon sisaldab üldisi nõudeid, mis on olulised paljude keskkonnaseadustiku eriosa normide rakendamisel. Eelkõige seondub KeÜS § 26 KeSS-ga, mis reguleerib seirekorraldust ning KeRS-ga, mis sätestab keskkonnaandmete keskkonnaregistrisse kandmise, andmete registris hoidmise ning andmete töötlemise ja väljastamise alused. Keskkonnaregister on loodusvarade, looduspärandi, keskkonnaseisundi ja keskkonnategurite andmeid sisaldav riigi põhiregister (vt http://register.keskkonnainfo.ee).

2. KeÜS § 26 lg 1 eesmärk on tagada, et haldusorganid arvestaksid, et keskkonnainfot ei koguta üksnes riigivõimu teostamiseks või rahvusvaheliste kohustuste täitmiseks, vaid ka avalikkuse teavitamiseks. Kui teabe kogumisel ja säilitamisel pole seda eesmärki silmas peetud, ei pruugi olla võimalik teabe tõhus avalikustamine.

3. Avalikustamine peab KeÜS § 26 lg 2 kohaselt tagama avalikkuse tõhusa teavitatuse. Seda eesmärki ei ole võimalik täita, kui teavet pole kogutud ja säilitatud viisil, mis tagab selle täpsuse, võrreldavuse ja ajakohasuse.

3.1. KeÜS § 26 lg 1 haakub AvTS § 32 lg 1 p-ga 3, mille kohaselt ei või veebilehte pidav asutus avalikustada veebilehel teavet, mis on vananenud, ei vasta tegelikkusele või on eksitav.

3.2. Keskkonnaandmed on tihti väga tehnilised ja vastavate eelteadmisteta mõistetamatud. KeÜS § 26 lg 1 kohane „arusaadavus” tähendab, et teave peab olema mõistetav nö tavalisele inimesele. Selleks tuleb avalikustatavale teabele vajadusel lisada selgitusi ja mittetehnilisi kokkuvõtteid.

3.3. Tõhusa teavitatuse tagamiseks ei piisa üksnes info kättesaadavaks tegemisest. Juurdepääs infole peab olema lihtne, mis kaasajal tähendab eelkõige info kättesaadavaks tegemist internetis. Eelkõige tuleb teave avalikustada kodulehel, seda muuhulgas tulenevalt AvTS § 29 lg-st 1. Teave ei pea siiski olema esitatud üksnes kodulehel, vaid võimalik on teabe levitamine ka muul viisil, näiteks tehes selle kättesaadavaks populaarses internetikeskkonnas Facebook. Tõhusa teavitamise mõiste avamisel saab juhinduda ka AvTS § 30 lg-st 1, mille kohaselt on teabevaldaja kohustatud teabe avalikustama viisil, mis tagab selle jõudmise võimalikult kiiresti igaüheni, kes teavet vajab. Samas ei ole teabevaldajal siiski kohustust teabe taaskasutamise eesmärgil avalikustamiseks teavet täiendavalt süstematiseerida või analüüsida, kui see nõuab ebaproportsionaalseid pingutusi.

3.4. KeÜS § 26 lg 2 ei nõua avalikustamist üksnes internetis. Tuleb silmas pidada, et kõik üldsuse liikmed ei kasuta internetti, veel vähem mõnd spetsiifilist internetikeskkonda, mis eeldab kasutajaks registreerumist. KeÜS § 26 lg-s 2 sätestatud „muu asjakohase viisi” sisustamisel saab muuhulgas juhinduda AvTS § 29 lg-st 2, mille kohaselt võib teabe avaldada ka ametlikus väljaandes, tele- või raadioprogrammis või trükiajakirjanduses või dokumendi väljapanekuga üldiseks tutvumiseks kohaliku omavalitsuse asutuses või rahvaraamatukogus. Muul viisil info avalikustamisel tuleb tagada, et avalikkuse juurdepääs teabele poleks keeruline (nt et väljapanek toimuks kohas ja ajal, mis ei takista üldsusel teabega tutvumist.

3.5. Tõhus teavitamine eeldab, et teave peab olema lihtsalt leitav. Internetis avalikustatavat teavet peaks saama otsida märksõnade abil, ja seda eriti juhul, kui teabe maht on suur. Võimalusel tuleks andmeid seostada visuaalsete materjalidega, nt esitada kaardikihtidel. Teavet peaks olema võimalik leida ka isikul, kellel puuduvad spetsiifilised eelteadmised. Näiteks ei ole KeÜS §-ga 26 kooskõlas olukord, kus oluline info on „peidetud” keerulise struktuuriga kodulehe alaossa, kuhu jõuab läbi paljude linkide.

3.6. Tõhusaks teavitamiseks tuleb internetis avalikustatavat teavet ajakohastada. Teavitamine ei ole tõhus, kui internetis on esitatud aegunud ja seetõttu eksitav teave. Näiteks kui arengukava koostamisel otsustatakse arengukava siiski vastu võtmata jätta, tuleks teha vastav märge ka selle arengukava avalikustatud eelnõu juurde.

3.7. Tõhusaks teavitamiseks tuleb teave avalikustada vormis, mis võimaldab igaühel sellega tutvuda. Eelistada tuleks enam levinud formaate (nt PDF) ning vältida tuleb formaate, mille lugemine eeldab tarkvara kasutamist, mis ei ole tasuta kättesaadav. Silmas tuleb pidada ka AvTS § 29 lg-t 3, mille kohaselt peab teave olema reeglina viisil ja vormis, mis võimaldab teabe allalaadimist masinloetaval kujul, välja arvatud juhul, kui teabe masinloetavale kujule viimine ei ole võimalik või see nõuab ebaproportsionaalseid pingutusi. AvTS § 29 lg 4 kohaselt peavad andmekogudes sisalduvad andmed olema avalikustatud masinloetaval kujul ning olema tervikliku andmekogumina allalaaditavad teabevärava kaudu.

4. KeÜS § 26 lg 3 sätestab avalikustatava keskkonnateabe sisu. Säte ei kohusta loetletud teavet koostama, vaid üksnes olemasoleva teabe avalikustama. Sätestatud on avalikustamise miinimumkohustus ning avalikustada võib ka muud keskkonnateavet.

4.1. Kuigi loetelu on esitatud ammendavana, võib teatud keskkonnateabe avalikustamise kohustus tuleneda erinormidest. Samuti võivad kohustuse ulatus ja sisu olla täpsustatud erinormide kaudu. Näiteks kohustab KeRS § 44 lg 2 avalikustama registri avalikult kasutatavad andmed paberkandjal vähemalt kord aastas. Täpsemad nõuded on sätestatud selle sätte alusel antud keskkonnaministri määruses. KeÜS §-l 26 on siiski iseseisev tähendus. Näiteks kohustab KeHJS § 21 koostoimes § 16 lõikega 6 avalikustama KMH aruande vähemalt avaliku väljapaneku ajaks veebis. KeÜS § 26 lõikes 3 ei ole piiritletud avalikustamise aega, kuid tõhusa teavitatuse nõudest tulenevalt pole KeÜS §-ga 26 kooskõlas olukord, kus aruanne on kättesaadav vaid keskkonnamõju hindamise menetluse ajal. Aruandel on oluline tähtsus ka hilisemas loamenetluses, ning samuti pärast loa väljaandmist, et saada teavet tegevuse võimalike keskkonnamõjude kohta.

4.2. KeÜS § 26 lg 3 seondub AvTS § 28 lg-ga 1, mis loetleb teabeliigid, mida teabevaldaja on kohustatud avalikustama, eelkõige p-ga 13, mille kohaselt tuleb avalikustada andmed keskkonnaseisundi, keskkonnakahjustuste ja ohtlike keskkonnamõjude kohta. Selle sätte sisustamisel saab lähtuda KeÜS § 26 lg-s 3 sätestatud loetelust. Võimaliku vastuolu korral tuleb juhinduda KeÜS regulatsioonist.

5. KeÜS § 26 lg 4 täpsustuse kohaselt ei tähenda lõikes 3 sätestatud loetelu, et selles sisalduv teave kuuluks tingimata avalikustamisele. Juurdepääsupiirangute kaudu piiritletakse teave, mille väljastamisest võib haldusorgan teabenõude täitmisel keelduda, st need seonduvad riigi kohustusega küsitav teave väljastada, mitte riigi kohustusega aktiivselt teavet levitada (vt KeÜS § 24 kommentaari). Näiteks kohustab AvTS § 35 tunnistama teabe asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks, kui see sisaldab delikaatseid isikuandmeid või kui selle avalikustamine ohustaks kaitsealuse liigi säilimist. KeÜS § 26 lg 3 eesmärk ei ole välistada võimalust, et selles loetletud teabele on juurdepääs piiratud. Juhul kui juurdepääsupiirangud on kehtestatud, siis ei avalikustata nendega kaitstud teavet ka KeÜS § 26 lg 3 kohaselt. Samas on juurdepääsupiirang erand teabe avalikkuse põhimõttest ning nagu iga erandit, tuleb ka juurdepääsupiiranguid tõlgendada kitsendavalt, st üldiselt eelistada teabe avalikustamist.