§ 24. Õigus küsida keskkonnateavet

1. (1) Igaühel on õigus küsida keskkonnaalast avalikku teavet (edaspidi keskkonnateave), esitades selgitustaotluse märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seaduse alusel või teabenõude avaliku teabe seaduse või muu seaduse alusel.
   
2. (2) Keskkonnateave on kirjalikus, nähtavas, kuuldavas, elektroonilises või mis tahes muus materiaalses vormis olev teave, mis käsitleb:
   
3. 1) selliste keskkonnaelementide nagu õhu, atmosfääri, vee, pinnase, maa, maastike ja looduslike alade, sealhulgas märg-, ranna- ja merealade seisundit, looduslikku mitmekesisust ja looduse koostisosade, sealhulgas geneetiliselt muundatud organismide seisundit ning nende vastastikust toimet;
   
4. 2) selliseid tegureid nagu ained, energia, müra, vilkuv valgus, vibratsioon, kiirgus või jäätmed, sealhulgas radioaktiivsed jäätmed ja heited, mis mõjutavad või tõenäoliselt mõjutavad käesoleva lõike punktis 1 nimetatud keskkonnaelemente;
   
5. 3) selliseid meetmeid, sealhulgas haldusmeetmeid, nagu õigusaktid, kavad, programmid, planeeringud, keskkonnakokkulepped ja tegevused, mis mõjutavad või tõenäoliselt mõjutavad käesoleva lõike punktides 1 ja 2 nimetatud keskkonnaelemente ja tegureid, ning samuti nende keskkonnaelementide kaitseks kavandatud meetmeid või tegevusi;
   
6. 4) aruandeid keskkonnaalaste õigusaktide rakendamise kohta;
   
7. 5) tulu ja kulu analüüse ning muid majandusanalüüse ja prognoose, mida kasutatakse käesoleva lõike punktis 3 nimetatud meetmete ja tegevuste raames;
   
8. 6) inimeste tervist ja ohutust, sealhulgas joogivee ja toiduahela saastatust, ning inimeste elutingimusi ning kultuuriväärtuste ja ehitiste olukorda sel määral, kui neid mõjutab või võib mõjutada käesoleva lõike punktis 1 nimetatud keskkonnaelementide seisund või nende elementide kaudu käesoleva lõike punktides 2 ja 3 nimetatud mis tahes tegurid, meetmed või tegevused.
   
9. (3) Teabe küsija ei pea avaldama keskkonnateabe küsimise eesmärki ega muul viisil põhjendama teabe küsimist.
   
10. (4) Teabe küsija soovil selgitab teabe valdaja andmete kogumise meetodeid ning võimaldab juurdepääsu teabele proovivõtu ja analüüsi meetodite kohta.
    

1. Õigus keskkonnateavet küsida on osa õigusest keskkonnateabele, mis seondub riigipoolse nn passiivse teabe avalikustamisega. Õigusele teavet küsida vastab haldusorgani kohustus teave väljastada. Teabeõiguse teine pool seondub teabe aktiivse avalikustamisega haldusorgani poolt, millele vastab isiku õigus teavet saada (vt KeÜS §-de 25–28 kommentaare). Õigus keskkonnateabele on omakorda osa üldisest informatsiooniõigusest, mida põhiseaduse tasemel tagavad peamiselt PS § 44 ja § 45.

1.1. Kohustus tagada riigisiseselt keskkonnateabe küsimise õigus tuleneb eelkõige keskkonnainfo direktiivi 2003/4/EÜ art-test 3–5 ja Århusi konventsiooni art-st 4. Mõlema õigusaktiga on ette nähtud miinimumnõuded keskkonnaalase teabeõiguse sisule. Regulatsioonid on sisult väga sarnased, kuid direktiivi sätted on täpsemad. Arvestades direktiivi ja konventsiooni sätete detailsust ja eesmärki – tagada igaühele juurdepääs keskkonnateabele – on enamik direktiivi ja konventsiooni sätetest otsekohalduvad. KeÜS § 24 rakendamisel on oluline roll KeÜS §-l 27, mis sätestab nõuded teabe avalikustamisele haldusorgani valduses oleva teabe ja sellele juurdepääsu kohta.

1.2. Õigus keskkonnateavet küsida ei erine põhimõtteliselt õigusest küsida mis tahes avalikku teavet. Seetõttu ei ole õigust keskkonnateavet küsida seadustikus põhjalikumalt reguleeritud. Vastav täpsem regulatsioon sisaldub peamiselt avaliku teabe seaduses (AvTS) ning märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seaduses (MSVS). Vähesel määral sisaldub asjakohaseid norme ka eriseadustes. Näiteks on reguleeritud keskkonnaregistri seaduses (KeRS) juurdepääs registris sisalduvatele andmetele. Keskkonnaregister on loodusvarade, looduspärandi, keskkonnaseisundi ja keskkonnategurite andmeid sisaldav riigi põhiregister (vt http://register.keskkonnainfo.ee).

2. KeÜS § 24 lg 1 on viiteline (viitab teistele seadustele) ning selles puudub sisuline regulatsioon. Lõike eesmärk on juhatada lugeja vastava regulatsioonini. Lähtutakse eeldusest, et õiguste peatüki sätteid loevad ka inimesed, kes ei pruugi olla kursis sellega, millistes seadustes on teabe küsimise regulatsioon täpsemalt sätestatud.

2.1. Keskkonnateabe küsimine on käsitatav taotlusena, mis on aluseks haldusmenetluse algatamisele. Menetlusele kohalduvad HMS haldusmenetluse üldsätted. Keskkonnateavet võib nõuda ka suuliselt, ning sellisel juhul protokollib taotluse haldusorgan.

2.2. KeÜS § 24 lõikes 1 viidatakse nii AvTS-le kui ka MSVS-le. Esimene neist on asjakohane juhul kui küsitakse olemasolevat avalikku keskkonnateavet, teine aga juhul kui küsitav teave puudub või vastamine eeldab teabe täiendavat analüüsi või sünteesi. Mõlemal juhul tuleb teabe küsimisele vastata viivitamata, kuid erinev on vastamiseks ettenähtud maksimumtähtaeg: teabenõudele tuleb üldjuhul vastata 5 tööpäeva jooksul, kuid selgitustaotlusele 30 kalendripäeva jooksul. Juhul kui küsitav teave on olemas, saab selle väljastamisest keelduda üksnes seaduses sätestatud alustel (nt isikuandmete kaitse seadus, IKS) ning keeldumise aluseid tuleb tõlgendada kitsendavalt.Teave tuleb üldreeglina väljastada nõutud vormis ning tasuta (vt ka AvTS §-s 4 sätestatud avalikule teabele juurdepääsu võimaldamise üldisi põhimõtteid).

3. KeÜS § 24 lõikes 2 on sätestatud keskkonnainfo direktiivi 2003/4/EÜ artikli 2 lg 1 ja Århusi konventsiooni art 2 lg 3 eeskujul keskkonnateabe definitsioon. Määratlus on oluline eelkõige keskkonnaalase teabeõiguse sisustamisel. Definitsioonist võib siiski kasu olla mis tahes KeÜS sätte sisustamisel, milles kasutatakse keskkonna terminit, sest keskkonna mõiste pole seadustikus defineeritud, kuid  keskkonnateabe mõiste abil saab seda mõnevõrra piiritleda (vt KeÜS 1. ptk 2. jao sissejuhatuse kommentaari p 3).

3.1. Keskkonnateave on mis tahes materiaalses vormis teave, sealhulgas kirjalikus, nähtavas, kuuldavas ja elektroonilises vormis olev teave. Materiaalse vormi nõuet ei tohiks sisustada kitsalt. Näiteks pole selle eesmärgiks välistada keskkonnateabe mõiste alt töötlemata vms mittelõplikul kujul olevat teavet.

3.2. Nähtuvalt KeÜS § 24 lg-s 2 esitatud definitsioonist on keskkonnateabe mõiste avar: keskkonnateave pole vaid teave keskkonnaelementide seisundi ja neid mõjutada võivate tegurite kohta, vaid muuhulgas ka teave meetmete kohta, mis võivad neid elemente või tegureid mõjutada, samuti nende meetmete raames kasutatavad majandusanalüüsid ja prognoosid jms.

3.3. Keskkonnateabe definitsioonis kasutatakse palju KeÜS-s määratlemata mõisteid. Mitmed neist on siiski defineeritud keskkonnaseadustiku eriosas või sellega seonduvates õigusaktides. Näiteks on defineeritud müra VÕKS §-s 123.

3.4. Keskkonnateabe definitsioonis kasutatakse korduvalt sõnaühendit tõenäoliselt mõjutavad. Pidades silmas, et KeÜS määratluse aluseks oleva keskkonnainfo direktiivi ja Århusi konventsiooni definitsioonides kasutatakse pehmemat väljendit võivad mõjutada, ei tohiks KeÜS väljendit sisustada kitsalt, näiteks hõlmates vaid olukorra, kus mõju tõenäosus on üle 50%.

3.5. Kuivõrd AvTS defineerib avaliku teabe avaralt ning tagab laiaulatusliku juurdepääsu avalikule teabele, pole keskkonnateabe definitsioonil kandvat rolli seoses õigusega teavet küsida ning see on pigem oluline selleks, et piiritleda haldusorganite kohustust teavet koguda ja levitada, mis on reguleeritud KeÜS §-des 25–27. Siiski tuleb tähelepanu juhtida, et AvTS § 3 lg 1 määratleb avaliku teabe kui jäädvustatud ja dokumenteeritud teabe. AvTS § 28 lg 2 kohaselt peab teabe avalikustamisel olema märgitud, kes, millal ja millise toiminguga (kehtestamine, kinnitamine, registreerimine või muu ametlik toiming) on avalikustatava teabe dokumenteerinud ning kellelt saab avalikustatud teabe kohta selgitusi. Keskkonnateave on seevastu mis tahes materiaalses vormis olev teave sõltumata sellest, kas see on mingi ametliku toiminguga dokumenteeritud. Teave, mis on küll jäädvustatud, kuid pole AvTS § 28 lg 2 tähenduses dokumenteeritud, on näiteks ametniku poolt tööülesannete täitmisel tehtud märkmed koosolekul arutatu kohta või ametkonnasisene infovahetus. KeÜS § 24 lg 2 on seega AvTS § 3 lg 1 suhtes erinormiks, mis tähendab, et ka dokumenteerimata teave kuulub avaliku keskkonnateabe hulka, mis tuleb küsimisel väljastada. Vajadusel on võimalik tugineda ka otse direktiivi ja konventsiooni definitsioonidele.

4. Reeglina on menetluslike õiguste eelduseks teatud kvaliteediga huvi, eelkõige õiguslik huvi. Näiteks saab HMS § 11 lg 1 p 3 kohaselt tavalises haldusmenetluses osaleda kolmas isik, kelle õigusi või kohustusi menetlus võib puudutada. KeÜS § 24 lg-s 3 sätestatakse aga keeld nõuda keskkonnateabe küsimisel huvi põhjendamist. Keskkonnateavet võivad küsida kõik, sealhulgas näiteks väljaspool Eestit elavad isikud. Ka senikehtinud õiguses lähtutakse üldiselt põhimõttest, et teabe küsimisel ei saa nõuda huvi põhjendamist. Näiteks ei ole AvTS-s küll otsesõnu sätestatud keeldu nõuda huvi põhjendamist, kuid teabenõudes ei pea põhjendama teabe küsimist ning teabenõude täitmisest pole võimalik keelduda põhjusel, et isik ei ole põhjendanud oma huvi teavet saada. KeÜS § 24 lg 3 eesmärgiks on anda eelkõige seaduse rakendajale selgesõnaline juhis, mis peaks välistama olukorra, kus huvi põhjendamist kokkuvõttes siiski nõutakse. Näiteks on keskkonnaregistri andmete väljastamise taotluse vormiga pandud teabe küsijale kohustus näidata ära andmete kasutamise eesmärk. Selleks, et vältida haldusorganite asjatut koormamist teabenõuetega, on asjakohastes seadustes sätestatud üldised keeldumise alused. Näiteks võib AvTS § 23 lg 2 p 3 kohaselt keelduda teabenõude täitmisest, kui see nõuab taotletava teabe suure mahu tõttu teabevaldaja töökorralduse muutmist, takistab talle pandud avalike ülesannete täitmist või nõuab põhjendamatult suuri kulutusi.

5. Teave keskkonnaelementide ja neid mõjutavate tegurite kohta on tihti väga tehniline ja tavalisele inimesele raskesti mõistetav. Teabeküsijale ei pruugi selge olla andmete tähendus, kui tal puuduvad elementaarsed teadmised sellest, mil viisil andmed on saadud. Samuti sõltub andmete täpsus ja usaldusväärsus nende kogumise meetoditest. Lisaks pole asjakohastele standarditele lihtsat ja tasuta juurdepääsu internetis. KeÜS § 24 lg 4 eesmärgiks on tagada, et teabeküsijal oleks võimalik saada talle arusaadavaid selgitusi selle kohta, kuidas keskkonnateave on kogutud. Lõikes sätestatud nõue seondub keskkonnainfo direktiivi 2003/4/EÜ art 3 lg-s 5 ja art 8 lg-s 2 ning Århusi konventsiooni art 5 lg-s 2 sätestatud kohustusega teabenõudjat abistada.