§ 31. Valitsusväline keskkonnaorganisatsioon

1. (1) Valitsusväline keskkonnaorganisatsioon (edaspidi keskkonnaorganisatsioon) käesoleva seaduse tähenduses on:
   
2. 1) mittetulundusühing ja sihtasutus, kelle põhikirjaline eesmärk on keskkonnakaitse ning kes oma tegevusega edendab keskkonnakaitset;
   
3. 2) juriidiliseks isikuks mitteolev ühendus, kes liikmete kirjaliku kokkuleppe alusel edendab keskkonnakaitset ja esindab olulise osa kohalike elanike seisukohti.
   
4. (2) Keskkonnakaitse edendamiseks käesoleva paragrahvi lõike 1 tähenduses peetakse ka keskkonnaelementide kaitset inimese tervise ja heaolu tagamise eesmärgil, samuti looduse ja loodusliku kultuuripärandi uurimist ja tutvustamist.
   
5. (3) Keskkonnakaitse edendamise hindamisel tuleb arvesse võtta ühenduse võimet oma põhikirjalisi eesmärke ellu viia, arvestades ühenduse senist tegevust, selle puudumise korral aga organisatsioonilist ülesehitust, liikmete arvu ja liikmeks saamise põhikirjalisi eeldusi.
   

1. KeÜS § 31 eesmärk on defineerida keskkonnaorganisatsiooni mõiste eelkõige seoses KeÜS § 30 lg-s 2 sätestatud erilise juurdepääsuga õigusemõistmisele keskkonnaasjades. Sättel on siiski laiem tähendus, sest Århusi konventsiooni kohaselt on keskkonnaorganisatsioonid osaks huvitatud üldsusest, keda tuleb intensiivsemalt kaasata keskkonnaotsuste tegemisse.

1.1. Konventsioon jätab keskkonnaorganisatsiooni defineerimisel riikidele suure otsustusruumi. Selle art 2 lg 5 kohaselt on keskkonnaorganisatsioon valitsusväline organisatsioon, mis edendab keskkonnakaitset ja vastab riigi õiguse nõuetele. Sama definitsioon sisaldub ka mitmes keskkonnadirektiivis, nagu näiteks keskkonnamõju hindamise direktiiv 2011/92/EL, tööstusheidete direktiiv 2010/75/EL ja keskkonnavastuse direktiiv 2004/35/EÜ. Eri maade õiguses on keskkonnaorganisatsiooni mõiste väga erinevalt sisustatud. 2003. aastal esitas Euroopa Komisjon direktiivi eelnõu, mille oluliseks osaks on täpsemad kriteeriumid keskkonnaühendustele. Kuigi see algatus ei ole mitme liikmesriigi vastuseisu tõttu õigusnormina realiseerunud, pole Euroopa Komisjon loobunud kavast ühtlustada keskkonnaorganisatsiooni mõiste EL tasemel.

1.2. Liikmesriikide kaalutlusruumi on piiritlenud Euroopa Kohus. Kohtuasjas C-263/08 leidis kohus, et aktsepteerida ei saa selliseid riigisiseseid kriteeriume, mis muudavad sisutühjaks EL õiguse kaebeõiguse sätted. Vaidlus puudutas KMH direktiivi, mis sarnaselt Århusi konventsiooni art 9 lg-le 2 kohustab tagama laiaulatusliku juurdepääsu õigusemõistmisele. Kohus ei pidanud vastuvõetavaks Rootsi nõuet, et organisatsioonil peab olema vähemalt 2000 liiget. Selline tingimus välistas sisuliselt kohaliku tasandi organisatsioonide kaebeõiguse, kuid KMH direktiivi kohaselt tuleb hinnata ka selliste projektide mõjusid, mis oma suuruselt on pigem kohaliku tähtsusega küsimused. Kuigi kohaliku tasandi organisatsioonidel oleks võimalik paluda abi riiklikelt organisatsioonidelt, ei pruugi suurtel organisatsioonidel olla kohalike küsimuste vastu huvi või pole neil võimalik kõiki abipalveid rahuldada. Seega kitsendas kohtu hinnangul Rootsi nõue kaebeõigust vastuolus direktiivi ja Århusi konventsiooni vastavate sätete mõttega (Euroopa Kohtu 15.10.2009 otsus nr C-263/08, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening vs. Stockholms kommun genom dess marknämnd, p 45-52).

1.3. Kehtivas õiguses on keskkonnaorganisatsiooni mõiste määratletud KeVS §-s 24 ja HKMS § 292 lg-s 2. KeVS määratlus on üldsõnalisem, kuid ei erine põhimõtteliselt KeÜS §-st 31. HKMS § 292 lg 2 on identne KeÜS vastava määratlusega. Säte lisati HKMS-sse KeÜS otsesel eeskujul ning jõustati enne teisi seadustiku sätteid rikkumismenetluse tõttu. Isegi juhul kui KeVS ja HKMS määratlusi ei tunnistata KeÜS jõustamisel kehtetuks, on definitsioonide sarnasuse tõttu vähetõenäoline, et neid sisustataks praktikas erinevalt.

2. KeÜS § 31 lg 1 kohaselt on üheks keskkonnaorganisatsiooni tunnuseks valitsusvälisus. KeÜS ja selle seletuskiri ei sisusta täpsemalt valitsusvälisust. Levinud käsituse kohaselt on valitsusväline organisatsioon (NGO) igasugune organisatsioon, mis on valitsusest sõltumatu ja mittetulunduslik, tegutseb seaduslikul eesmärgil ning pole poliitiline partei.

2.1. Valitsusvälisuse kriteeriumit tuleks eelkõige mõista kui sõltumatust riigist selle laias tähenduses. Riigi määratluses saab muuhulgas juhinduda Århusi konventsiooni artikli 2 lg-s 2 sätestatud avaliku võimu organi definitsioonist. Määratluse kohaselt on avaliku võimu organ mis tahes tasandi valitsus, avaliku halduse funktsioone täitev isik ning iga muu isik, kes nimetatud valitsuse või isikute juhtimisel täidab keskkonnaga seotud avalikke kohustusi või ülesandeid või osutab keskkonnaga seotud avalikke teenuseid. Tulenevalt avaliku võimu organi määratlusest on kohtud välistanud keskkonnaorganisatsiooni mõiste alt kohaliku omavalitsuse (RKHKo 28.02.2007, 3-3-1-86-06 p 17) ja küla kui kohaliku omavalitsuse struktuuriüksuse (RKHKm 19.03.2012, 3-3-1-87-11, p 25). Isegi juhul kui organisatsioon ei vasta avaliku võimu organi määratlusele, ei saa seda valitsusvälisuse kriteeriumi tõttu pidada keskkonnaorganisatsiooniks, kui see on riigi poolt kontrollitud.

2.2. KeÜS § 31 lg 1 p 1 kohaselt saab keskkonnaorganisatsiooniks olla mittetulundusühing ja sihtasutus. Mõlemat tegutsemisvormi on korduvalt aktsepteeritud kohtupraktikas (nt RKHKo 29.01.2004, 3-3-1-81-03; TlnRingKo 18.01.2005, 2-3/271/05).

2.3. KeÜS § 31 lg 1 p 2 kohaselt saab keskkonnaorganisatsiooniks olla ka juriidiliseks isikuks mitteolev ühendus, kes liikmete kirjaliku kokkuleppe alusel edendab keskkonnakaitset ja esindab olulise osa kohalike elanike seisukohti. Kohtupraktikas on käsitatud juriidiliseks isikuks mitteoleva ühendusena seltsingut (RKHKo 28.11.2006, 3-3-1-43-06, p 24; RKHKm 19.03.2012, 3-3-1-87-11, p 26). Seltsing on VÕS § 580 määratlusele vastava seltsingulepingu alusel ühise eesmärgi saavutamise nimel tegutsevate isikute ühendus. KeÜS ei välista ka mõne muu, juriidiliseks isikuks mitteoleva ühenduse käsitamist keskkonnaorganisatsioonina.

2.3.1. VÕS kohaselt võib seltsinguleping olla sõlmitud nii suuliselt kui ka kirjalikult. Juriidiliseks isikuks mitteolevat ühendust saab keskkonnaorganisatsioonina tunnustada vaid juhul, kui see tegutseb kirjaliku kokkuleppe alusel. Kirjaliku kokkuleppe tingimuse eesmärk on tagada organisatsiooni tegevuse parem läbipaistvus. Mittetulundusühingu ja sihtasutuse osas tuleneb kirjaliku põhikirja nõue vastavast üldseadusest (MTÜS § 7, SAS § 8). Erinevalt mittetulundusühingust ja sihtasutusest peab juriidiliseks isikuks mitteolev ühendus esindama olulise osa kohalike elanike seisukohti. KeÜS ei täpsusta, millist hulka isikuid tuleks pidada oluliseks osaks kohalikest elanikest ja mil viisil peab esindamine olema väljendatud. Sätte sõnastuse põhjal on ilmne, et „oluline osa” ei pea tingimata tähendama enamikku kohalikest elanikest, vaid võib hõlmata ka arvestatava vähemuse. Sellisele seisukohale on asunud ka Tallinna Ringkonnakohus HKMS § 292 kohaldamisel. Ringkonnakohtu hinnangul saab oluliseks osaks pidada küla suurust arvestades ka 25% elanikest, kui puuduvad tõendid, et suurema osa elanike arvamus ei ühti kaebaja omaga (TlnRngKm 01.07.2011, 3-10-3401).

2.3.2. Esindatuse nõue on kahtlemata täidetud, kui juriidiliseks isikuks mitteoleva ühenduse liikmete hulka kuulub oluline osa kohalikest elanikest. Varasema Riigikohtu praktika (RKHKo 28.11.2006, 3-3-1-43-06) kohaselt on esindatuse nõue täidetud ka juhul, kui organisatsiooni ja üldsusena mõistetava elanikkonna olulise osa seisukohad või arvamused langevad kokku ning üldsus aktsepteerib ühes või teises vormis sellist esindajat ja tema vastavat tegevust. Eelnimetatud tingimustele vastavust peab mitteformaalne ühendus kohtusse pöördumisel ka näitama. Kohus võib üldsuse aktsepti olemasolu eeldada, kui ühendus on konkreetses valdkonnas oma varasemas tegevuses tuginenud üldsuse toetusele. Esindatuse nõue oli antud juhtumis kohtu hinnangul täidetud, sest muuhulgas oli organisatsiooni toetuseks andnud toetusallkirja 536 kohalikku elanikku (RKHKo 28.11.2006, 3-3-1-43-06, p 27).

3. Vastavalt KeÜS § 31 lg-le 1 saab keskkonnaorganisatsioonina käsitada vaid sellist mittetulundusühingut ja sihtasutust, kelle põhikirjaline eesmärk on keskkonnakaitse ning kes oma tegevusega seda edendab. Sarnaselt saab keskkonnaorganisatsiooniks olla vaid selline juriidiliseks isikuks mitteolev ühendus, kes liikmete kirjaliku kokkuleppe alusel edendab keskkonnakaitset.

3.1. Keskkonnakaitse edendamine on olulisim keskkonnaorganisatsiooni kriteerium, kuivõrd just see nõue tagab, et keskkonnaorganisatsioonidena tunnustatakse vaid selliseid ühendusi, mis tõepoolest soovivad ja suudavad keskkonnahuvide eest seista. Kuigi KeÜS ei sätesta nõuet, et keskkonnakaitse peaks olema organisatsiooni ainsaks eesmärgiks, ei tohiks organisatsioonil siiski olla keskkonnakaitsega konkureerivaid eesmärke (eelkõige majanduslikke eesmärke), et vähendada võimalust keskkonnaorganisatsiooni staatusest tulenevate õiguste kuritarvitamiseks.

3.2. Keskkonnakaitse edendamise nõue tuleneb Århusi konventsioonist, kuid konventsioon ei sisalda täpsemaid juhiseid selle kriteeriumi sisustamiseks. KeÜS seletuskirja kohaselt käsitatakse keskkonnakaitse edendamisena eelkõige looduskaitset. KeÜS § 31 lg 2 kohaselt peetakse keskkonnakaitseks ka keskkonnaelementide kaitset inimese tervise ja heaolu tagamise eesmärgil, samuti looduse ja loodusliku kultuuripärandi uurimist ja tutvustamist. Keskkonnaelemente on mitteammendavalt loetletud keskkonnateabe definitsioonis KeÜS § 24 lg 2 p-s 1: keskkonnaelementidena käsitatakse õhku, atmosfääri, vett, pinnast, maad, maastikku ja looduslikke alasid nagu märg-, ranna- ja merealad, looduslikku mitmekesisust ja looduse koostisosasid, sealhulgas geneetiliselt muundatud organisme ning nende vastastikust toimet. Looduslik kultuuripärand on määratlemata õigusmõiste. Tulenevalt LKS § 1 p-st 2 võib sellena käsitada kultuurilooliselt väärtuslikku looduskeskkonda, ja eelkõige sellist kultuuripärandit, mida kaitstakse LKS alusel. Juhinduda saab ka ülemaailmse kultuuri- ja looduspärandi kaitse konventsiooni artiklitest 1 ja 2, mis defineerivad vastavalt kultuuripärandi ja looduspärandi mõisted. Konventsiooni looduspärandit ei saa siiski samastada KeÜS loodusliku kultuuripärandiga. KeÜS mõiste on laiem, hõlmates ka sellise kultuuripärandi objekti, millel on oluline looduslik komponent, nt mõisapargid.

4. KeÜS § 31 lg 3 kohaselt tuleb keskkonnakaitse edendamise hindamisel arvestada ühenduse võimet oma põhikirjalisi eesmärke ellu viia. KeÜS ei määratle täpsemalt, kuidas peab ühenduse võimet hindama, peale selle, et arvestada tuleb senist tegevust.

4.1. Senist tegevust ei saa pidada ainsaks võimalikuks kriteeriumiks. Muuhulgas võib hindamisel juhinduda lõike teises lauses nimetatud kriteeriumitest: organisatsiooniline ülesehitus, liikmete arv ja liikmeks saamise põhikirjalised eeldused. Neist nõuetest ei saa siiski tuletada mingeid konkreetseid miinimumnõudeid (nt kindel liikmete arv). Riigikohtu praktikas on peetud võimalikuks tunnustada keskkonnaorganisatsioonina ka kaheliikmelist seltsingut (RKHKo 28.11.2006, 3-3-1-43-06).

4.2. KeÜS § 31 lg 3 sõnastusest on ilmne, et keskkonnaorganisatsiooniks võivad olla ka ühendused, kellel senine tegevus puudub. Sellisel juhul tuleb ühenduse põhikirjaliste eesmärkide elluviimise võime hindamisel arvestada ühenduse organisatsioonilist ülesehitust, liikmete arvu ja liikmeks saamise põhikirjalisi eeldusi. KeÜS-s ega seletuskirjas ei sisaldu täpsemaid juhiseid nende kriteeriumite sisustamiseks. Loetelu tuleks pidada näitlikuks – sätte eesmärk on tagada, et keskkonnakaitse edendamise hindamisel arvestataks võimet põhikirjalisi eesmärke ellu viia ning sellisel hindamisel tuleb juhinduda kõigist konkreetsel juhul olulistest asjaoludest. Kõik loetelus sisalduvad kriteeriumid ei pruugi olla asjakohased iga ühenduse hindamisel (nt liikmeks saamise põhikirjalised eeldused sihtasutuste osas).

4.3. Liikmete arvu kaudu saab hinnata organisatsiooni esinduslikkust avalike või kollektiivsete huvide kaitsel. Selliste huvide kaitse eeldab organisatsiooni avatust, mida saab muuhulgas hinnata liikmeks saamise põhikirjaliste eelduste kaudu. Ühenduse organisatsiooniline ülesehitus seondub samuti avatuse ja demokraatlikkusega. Lisaks saab selle ja liikmete arvu kaudu hinnata organisatsiooni tõhusust oma eesmärkide saavutamisel tulevikus.