§ 30. Juurdepääs õiguskaitsele keskkonnaasjades

1. (1) Isik, kelle õigust on rikutud, sealhulgas õigust tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale, võib esitada vaide haldusorganile haldusmenetluse seaduses sätestatud korras või kaebuse halduskohtusse halduskohtumenetluse seaduses sätestatud korras.
   
2. (2) Kui keskkonnaorganisatsioon vaidlustab haldusakti või sooritatud toimingu halduskohtumenetluse seadustikus või haldusmenetluse seaduses sätestatud korras, eeldatakse, et tema huvi on põhjendatud või et tema õigusi on rikutud, kui vaidlustatud haldusakt või toiming on seotud organisatsiooni keskkonnakaitseliste eesmärkide või senise keskkonnakaitselise tegevusvaldkonnaga.
   

1. KeÜS § 30 sätestab keskkonnaalase kaebeõiguse alused vaide- ja kohtumenetluses. Sätte eesmärgiks on tagada KeÜS §-st 23 tuleneva keskkonnaalase subjektiivse õiguse (õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale) realiseeritavus.

1.1. Isikute üldine kaebeõigus haldus- ja halduskohtumenetluses tuleneb juba kehtivast HMS-st ja HKMS-st, mis näevad üldreeglina ette, et kaebuse või vaide esitamise õigus on üksnes isikul, kelle subjektiivseid õigusi on rikutud (HMS § 71 lg 1, HKMS § 44 lg 1). KeÜS § 30 lg 1 ei sätesta seetõttu olemuslikult uut alust kohtusse pöördumiseks või vaide esitamiseks, vaid üksnes täpsustab, et ka keskkonnaalane õigus on üks subjektiivsetest õigustest, mille rikkumine annab aluse kaebuse või vaide esitamiseks ja tagab seega juurdepääsu õigusemõistmisele.

1.2. Oluline on silmas pidada, et säte puudutab vaid isikute õiguste kaitset suhetes haldusorganitega (kui rikkujaks on teised isikud, siis nende vastu halduskohtusse pöörduda ei saa). Sätte adressaadiks on ühelt poolt isikud, kes soovivad oma keskkonnaalaseid õigusi kaitsta, teiselt poolt aga vaideid lahendavad haldusorganid ning kaebusi lahendavad kohtud.

1.3. Keskkonnaalase kaebeõiguse aluseks on Århusi konventsiooni sätted ehk selle nn kolmas sammas (juurdepääs õigusemõistmisele).

1.3.1. Konventsiooni art 9 lg-s 2 on sätestatud põhinõudena konventsiooniosalise kohustus tagada, et asjast huvitatud üldsuse esindajal on õigus pöörduda kohtusse või seaduse alusel loodud muu sõltumatu ja erapooletu asutuse poole konventsiooni art 6 alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks. Üldsuse esindajal, kelleks võib olla nii füüsiline kui ka juriidiline isik (RKHKm 19.03.2012, 3-3-1-87-11, p 21), peab seejuures olema põhjendatud huvi (sufficient interest) või tema õigusi peab olema rikutud (viimane kehtib üksnes juhul, kui selline tingimus on ette nähtud siseriiklikes õigusnormides). Seega võimaldab konventsioon seada kaebeõiguse eelduseks isiku õiguste rikkumise, nagu Eesti õiguses on ka tehtud.

1.3.2. Århusi konventsiooni art 9 lg-s 3 on sätestatud laiem kaebeõiguse alus keskkonnaasjades. Selle sätte kohaselt tuleb siseriiklikele nõuetele vastavale (kui sellised nõuded on kehtestatud) üldsuse esindajale tagada juurdepääs kohtulikule või haldusmenetlusele ka selleks, et vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõiguse normidega. Samas on konventsiooniosalistele jäetud juurdepääsu valikul (nagu ka kaebeõiguse sisustamisel) sellistel juhtudel ulatuslik kaalutlusõigus, mistõttu on konventsiooni art 9 lg 3 vahetu kohaldatavus küsitav. Euroopa Kohus on leidnud, et art 9 lõikel 3 puudub vähemalt EL tasandil otsene õigusmõju (Euroopa Kohtu 8.03.2011 otsus nr C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK vs. Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky, p 52), ning Riigikohtu arvates puudub sel sättel vahetu õigusmõju ka Eesti õiguses (RKHKo 12.01.2012, 3-3-1-68-11, p 33).

1.3.3. Ka Eesti kohtupraktika kohaselt tuleb kaebeõiguse tuvastamisel arvestada Århusi konventsiooni üldist eesmärki, milleks on keskkonnaasjades üldsuse osalemise ja kohtusse pöördumise võimaluste avardamine, ning tõlgendada kaebeõiguse allikaks olevaid õigusnorme pigem laiendavalt (RKHKm 19.03.12, 3-3-1-87-11, p 21).

1.4. Ranget õiguste rikkumise tingimust on Riigikohtu praktikas keskkonnaasjades leevendatud ning toodud kaebeõiguse eeldusena sisse olulise puutumuse nõue. Riigikohus on leidnud, et keskkonnaküsimuste otsustamist käsitlevates asjades ei ole võimalik kaebeõigust sisustada identselt tavapäraste haldusasjadega subjektiivse avaliku õiguse rikkumise kaudu. „Keskkonnaasjades võib, kuid ei pruugi subjektiivse õiguse rikkumine esineda. Seetõttu saab keskkonnakaitse küsimustes kohtusse pöördumise õiguse aluseks olla mitte üksnes õiguste rikkumine, vaid ka kaebuse esitaja puutumus vaidlustatava haldusakti või toiminguga.” (RKHKo 28.02.2007, 3-3-1-86-06, p 16). Nii viidatud lahendis kui ka hilisemas praktikas on Riigikohus puutumuse mõistet täpsustanud ning leidnud, et olulise puutumuse esinemiseks peab olema täidetud kolm tingimust: vastava tegevuse oluline ja reaalne mõju isiku kaitstavatele põhjendatud huvidele; põhjuslik seos tegevuse ja tagajärje vahel; ning tagajärje saabumise piisav tõenäosus (RKHKo 12.01.12, 3-3-1-68-11, RKHKm 19.03.12, 3-3-1-87-11 ja RKHKo 6.12.12, 3-3-1-56-12). Kuna Riigikohtu praktika puutumuse sisustamise osas on kujunenud pärast KeÜS vastuvõtmist, ei ole KeÜS sätete mõju puutumuse alusel esitatud kaebustele täielikult selge ning see jääb edasise kohtupraktika välja selgitada. Puutumuse ja KeÜS seoste kohta vt ka KeÜS § 23 lg-te 2 ja 3 kommentaari.

1.5. KeÜS §-s 30 ei ole selgelt piiritletud, milliseid halduse tegevusi saab vaidlustada. Lõikes 1 ei ole võimalikke vaidlustatavaid tegevusi üldse mainitud, lõige 2 aga viitab keskkonnaorganisatsioonide puhul haldusaktide ja toimingute vaidlustamise võimalikkusele (seejuures hõlmab toimingu mõiste kohtupraktika kohaselt ka viivitust ja tegevusetust, RKHKm 31.01.2000, 3-3-1-49-99, p 1). Ka siin on sarnaselt kaebeõigusega oluline järgida lisaks siseriiklikele õigusnormidele ka Århusi konventsiooni eesmärke ja sätteid.

1.5.1. Siseriiklikus õiguses on vaidlustatavate tegevuste ring määratletud HMS-s (§ 72) ning HKMS-s (§ 37 ja § 45). Nendest sätetest tulenevalt on võimalik vaidlustada küll haldusakte, haldustoiminguid ning tegevusetust, ent menetlustoimingute vaidlustamine on piiratud. HMS-s on loetletud konkreetsed menetlustoimingud, mida saab haldusaktist eraldiseisvalt vaidlustada ja HKMS § 45 lg 3 kohaselt võib menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Selliseks menetlustoiminguks võib teatud juhtudel olla näiteks KMH või KSH algatamine või algatamata jätmine.

2. KeÜS § 30 lõikes 2 keskkonnaorganisatsioonidele erilise kaebeõiguse andmise ajendiks on Århusi konventsiooni art 9 lg 2, mis näeb ette, et art 2 lg 5 nõuetele vastava valitsusvälise organisatsiooni huvi loetakse põhjendatuks ning eeldatakse, et nimetatud organisatsioonil saab olla õigusi, mida on võimalik rikkuda. Konventsioonist tulenevalt on selline laiendatud kaebeõigus kehtestatud ka EL keskkonnaalastes direktiivides (nt KMH direktiivi 2011/92/EL art 11 lg-s 3).

2.1. KeÜS § 30 lõikega 2 analoogne keskkonnaorganisatsioonide kaebeõiguse erisus on hetkel kehtestatud ka halduskohtumenetluse seadustikus (HKMS § 292). Keskkonnaorganisatsioonide erilist kaebeõigust kohtumenetluses on kohtupraktikas tunnustatud juba kümmekond aastat, ehkki siseriiklikud sätted selle kohta puudusid kuni HKMS jõustumiseni 2012. a jaanuaris (nt RKHKo 29.01.2004, 3-3-1-81-03, RKHKo 28.11.2006, 3-3-1-43-06). Keskkonnaorganisatsioonide laiendatud kaebeõiguse kohta vaidemenetluses senises õiguses normid puuduvad.

2.2. Sätte eesmärgiks on võimaldada keskkonnaorganisatsioonide poolt avaliku ja kollektiivse huvi kaitsmist, hoolimata sellest, kas otsused puudutavad konkreetseid üksikisikuid või mitte. Keskkonnaorganisatsiooni poolt haldusakti või toimingu vaidlustamisel ei ole vaja näidata, et oleks rikutud mõne konkreetse isiku subjektiivseid õigusi. See annab keskkonnaorganisatsioonile võimaluse vaidlustada keskkonnaasjades tehtud otsuseid ka juhul, kui need ei riku otseselt ühegi konkreetse isiku õigusi, ent puudutavad avalikku või kollektiivset huvi (nt mõne ala looduskaitse alla võtmisest keeldumise otsus, maavara kaevandamisload väärtuslikus looduslikus piirkonnas vmt), või puudutavad nii avalikku huvi kui konkreetse(te) üksikisiku(te) õigusi. Keskkonnaorganisatsiooni mõiste ehk kriteeriumid, millele organisatsioon peab erilise kaebeõiguse saamiseks vastama, on sätestatud KeÜS §-s 31.

2.3. Sättes seotakse kaebeõigus organisatsiooni keskkonnakaitseliste eesmärkide või senise keskkonnakaitselise tegevusvaldkonnaga. See tähendab, et keskkonnaorganisatsioon ei pea küll tõendama oma õiguste rikkumist, ent vaidlustatav haldusakt või toiming peab tema tegevuse või eesmärkidega siiski seostuma (vt ka selles osas KeÜS § 31 kommentaare). KeÜS § 30 lg 2 sõnastus erineb HKMS § 292 sõnastusest, mis näeb keskkonnaorganisatsioonide erilise kaebeõiguse ette üksnes keskkonnakaitse valdkonnas antud haldusaktide või sooritatud toimingute vaidlustamisel. KeÜS §-s 30 sellist piirangut sõnaselgelt sätestatud ei ole, ent vaidlustatud tegevus ise peab olema seotud keskkonnaorganisatsiooni keskkonnakaitseliste eesmärkide või senise keskkonnakaitselise tegevusvaldkonnaga.