§ 56. Keskkonnaloa osaline andmine

1. (1) Keskkonnaloa andja võib anda enne keskkonnaloa taotluse tervikuna lahendamist keskkonnaloa mõneks taotluses märgitud tegevuseks, kui seda taotleb keskkonnaloa taotleja ja sellise tegevuse lubamisest keeldumise aluseid ei esine, või keelduda mõneks taotluses märgitud tegevuseks keskkonnaloa andmisest, kui keskkonnaluba selleks tegevuseks tuleb jätta andmata.
   
2. (2) Keskkonnaloa andja võib põhjendatud juhul otsustada keskkonnaloa osalise andmise ka omal algatusel. Sellisel juhul tuleb enne ära kuulata keskkonnaloa taotleja seisukoht keskkonnaloa osalise andmise kohta.
   
3. (3) Keskkonnaloa osalisel andmisel määratakse käesoleva seaduse § 53 lõikes 1 nimetatud tingimused lubatava tegevuse õiguspärasuse tagamiseks.
   
4. (4) Keskkonnaloa osalisel andmisel võib ette näha, et taotluse läbivaatamisel muudetakse käesoleva seaduse § 53 lõike 1 punktides 5–11 nimetatud tingimusi, mis on loa osalisel andmisel kindlaks määratud. Sellisel juhul ei saa loa omaja tugineda usaldusele, et selliseid keskkonnaloa kõrvaltingimusi ei muudeta.
   
5. (5) Keskkonnaloa osaline andmine otsustatakse keskkonnaloa andmist käsitlevate sätete järgi. Loa osaline andmine ei välista käesoleva seaduse §-s 49 sätestatud menetlustähtaegade järgimise nõuet keskkonnaloa taotluse läbivaatamisel muus osas.
   

1. Üldise volituse anda haldusakte ka juhtumi osaliseks lahendamiseks annab haldusorganitele HMS § 52 lg 1 p 1. KeÜS §-d 56 ja 57 täpsustavad, millistel juhtudel ja kuidas saab keskkonnaloa andja keskkonnaloa menetluses osahaldusakte anda.

1.1. Keskkonnaloa osalise andmise regulatsiooni eesmärk on ühelt poolt võimaldada keskkonnaloa taotlejal alustada kavandatud tegevuse elluviimisega teatud osas juba enne seda, kui loa andja teeb lõpliku otsuse kogu kavandatud tegevuse osas. Praktikas on see vajalik eelkõige juhul, kui menetluse käigus tekitab küsitavusi vaid mingi tegevuse osa lubatavus, samas kui ülejäänud osas ei esine loast keeldumise aluseid, käitist on võimalik ka vaid vastavas osas käitada ning käitaja on sellest huvitatud. Käitise osalise käitamise võimalikkus ja käitaja huvi selle suhtes on tagatud muuhulgas seeläbi, et KeÜS § 56 lg-s 1 sätestatud reegli kohaselt antakse keskkonnaluba osaliselt välja eelkõige siis, kui loataotleja seda ise soovib.

1.2. Eelkirjeldatud olukord võib esineda näiteks juhul, kui loamenetluses algatatakse KMH (mis pikendab oluliselt kogu menetlust), ent osa kavandatud kompleksis elluviidavatest tegevustest ei oma selgelt olulist keskkonnamõju (nt laudakompleksi veega varustava puurkaevu rajamine).

1.3. Teiselt poolt annab regulatsioon keskkonnaloa andjale ka võimaluse keelduda loa andmisest teatud tegevuste suhtes enne loataotluse osas lõpliku otsuse tegemist. Sellist õigust tuleks loa andjal kasutada eelkõige siis, kui luba ei ole teatud osas ilmselgelt võimalik välja anda (nt juhul, kui piirkonnas on mingi keskkonna kvaliteedi piirväärtus juba ületatud). Haldusakti andmisest osaliselt keeldumine annab käitajale varajases menetlusetapis selguse selle kohta, milliseid kavandatavaid tegevusi ta ellu viia ei saa. See omakorda võimaldab käitajal hinnata, kas ta soovib kavandatud tegevust muus osas siiski ellu viia või on mõistlikum kogu taotlus tagasi võtta. Viimasel juhul võimaldab osahaldusakti andmine säästa nii haldusorgani kui ka loataotleja ressursse.

1.4. Haldusakti osaline andmine annab ühe kõrvaleesmärgina loa andjale veel enne lõpliku otsuse tegemist võimaluse välja selgitada, millised on tegevuse osalise elluviimise mõjud. See informatsioon võimaldab haldusorganil täpsemalt hinnata, kas tegevuse lubamine neis osades, mida esialgu ei lubatud, on võimalik.

2.1. Sätte kohaselt võib loa osaliselt anda mõneks taotluses märgitud tegevuseks. Seega on loa andjal õigus anda keskkonnaluba üheks või mitmeks tegevuseks, mis moodustavad osa kavandatavast kompleksist (nt puurkaevu rajamiseks, ent mitte selle vett kasutava laudakompleksi rajamiseks). Samuti võib antud sätte alusel anda loa mõneks kavandatavaks tegevuseks osaliselt (nt neljast kavandatavast põletusseadmest kahe käitamiseks). Lisaks kavandatava tegevuse osalisele lubamisele võib antud sätte kohaselt kavandatavale tegevusele loa ka osaliselt andmata jätta. Näiteks võib olla mõeldav olukord, kus luba otsustatakse küll jätta andmata vedelkütuseterminalile, ent selle juurde kuuluva sadamakai osas jätkatakse menetlust (juhul kui sadamat oleks võimalik ja otstarbekas kasutada ka muul eesmärgil).

2.2. Keskkonnaloa osaliseks andmiseks peab loa andja olema veendunud, et loa andmisest keeldumise alused puuduvad (eelkõige, et tegevuse tulemusena ei ületata keskkonna kvaliteedi piirväärtuseid). Hinnangu andmisel on olulised ka käitaja poolt kavandatavad meetmed keskkonnahäiringu vähendamiseks (nt põletusgaaside puhastamise seadmed). Vajaduse korral võib keskkonnaloa andja kehtestada omapoolseid (täiendavaid) meetmeid, ent sellisel juhul tuleb loa andja täiendavalt ära kuulata, kuna sisuliselt on tegu loa andja enda initsiatiivil antava osahaldusaktiga (vt käesoleva kommentaari p 3.2).

2.3. Analoogselt eeltooduga peab keskkonnaloa andja loataotluse osaliselt rahuldamata jätmise korral olema veendunud selles, et antud juhul esinevad loataotlusest keeldumise alused. Veendumus loa andmisest keeldumise aluste esinemise või puudumise osas võib teatud tegevuste puhul tekkida ka ilma täiendavate uuringuteta. Samas tagavad KMH eelhinnangu või KMH aruande koostamisel läbi viidud uuringud loa andjale suurema kindluse selles osas, et loa osaline andmine või selle andmisest keeldumine oli õiguspärane.

3. Keskkonnaloa osaline andmine on KeÜS § 56 lg 2 kohaselt võimalik mitte üksnes loataotleja taotluse alusel, aga ka loa andja initsiatiivil. Loa andjal on seejuures ulatuslik kaalutlusruum, millele viitab sätte sõnastuses kasutatud väljend põhjendatud juhul.

3.1. Võimalikud põhjendused loa osaliseks andmiseks loa andja initsiatiivil võivad seonduda eelkõige avalike huvidega (juhul kui kavandatud tegevus on seotud vajaliku avaliku teenuse osutamisega, nt ühisveevärgi puurkaevude, jäätmekäitluskeskuste jms puhul). Välistatud ei ole ka loa osaline andmine küll loa andja initsiatiivil, ent loa taotleja huvidest lähtuvalt (nt kui loa taotleja ise ei ole sellest võimalusest teadlik).

3.2. Loa osaline andmine loa andja initsiatiivil on otstarbekas vaid juhul, kui käitaja on valmis loataotluses märgitud tegevusi ka osaliselt ellu viima. Seetõttu on keskkonnaloa andja kohustatud enne taotluse osalist rahuldamist ära kuulama taotluse esitaja seisukoha. Säte ei keela keskkonnaloa osalist andmist ka juhul, kui taotluse esitaja ei ole tegevuste osalisest elluviimisest huvitatud. Samas ei täidaks loa osaline andmine sellisel juhul oma esmast eesmärki ning kaasnev halduskoormus ei oleks reeglina põhjendatud.

3.3. Keskkonnaloa taotluse esitanud isiku ärakuulamine on oluline ka juhul, kui haldusorgan kavatseb loa andmisest osaliselt keelduda. Käitaja ei pruugi olla käitise osalisest käitamisest huvitatud ning võib seetõttu soovida menetluse taotluse tagasivõtmisega menetluse lõpetada. Sellisel juhul võimaldab isiku ärakuulamine vähendada loa andja halduskoormust (puudub vajadus avaliku väljapaneku korraldamiseks ja/või loataotluse osalise rahuldamata jätmise otsuse vormistamiseks).

3.4. Lisaks käitaja ärakuulamisele tuleb enne keskkonnaloa osalist andmist läbi viia ka loataotluse ning otsuse eelnõu avalik väljapanek ja arutelu (vt käesoleva kommentaari p 6).

4. Keskkonnaloa osalisel andmisel tuleb loa andjal KeÜS § 56 lg-st 3 lähtudes kehtestada ka tingimused, mis on vajalikud selleks, et tagada tegevuse õiguspärasus.

4.1. Loa andja ei pea seejuures kehtestama kõiki tingimusi, mis on asjakohased loataotluses märgitud tegevuste täiemahulise elluviimise korral. Samas on oluline kehtestada tingimused, mis on olulised lubatavate tegevuste seisukohalt.

4.2. Tingimuste määramisel on lähtekohaks taotluses toodud tingimused. Samas ei ole loa andja nendega seotud, vaid peaks ette nägema ka täiendavaid või teistsuguseid tingimusi, kui need on vajalikud selleks, et veenduda tegevuse lubatavuses. Viimasel juhul tuleb käitaja enne loa osalist andmist tingimata ära kuulata (vt käesoleva kommentaari p 3.2.).

5. Keskkonnaloa osalisel andmisel võib loa andja KeÜS § 56 lg 4 alusel sätestada, et tegevuse piiranguid ja muid kõrvaltingimusi (nt seiremeetmeid) kohaldatakse ajutiselt, st neid võidakse taotluse lõplikul lahendamisel muuta. Osaliselt antud keskkonnaloa ajutiste tingimuste muutmisel ei saa loataotleja tugineda usalduse kaitsele.

5.1. Selle lahenduse eeliseks on, et käitaja tegevust on võimalik keskkonnahäiringute vältimise ja vähendamise eesmärgil reguleerida juba enne lõpliku otsuse tegemist, samas aga võib loa andja vajaduse korral tingimusi muuta. Vajadus tingimuste hilisemaks muutmiseks võib esineda näiteks juhul, kui keskkonnamõjude hindamise käigus selgub, et kavandatud tegevusega kaasnevad häiringud on esialgselt arvatust suuremad. Samuti annab see võimaluse hinnata lubatud tegevuste suhtes määratud kõrvaltingimuste tõhusust ja neid vajadusel korrigeerida.

5.2. Teisalt muudab loa tingimuste ajutine sätestamine loataotleja positsiooni oluliselt ebasoodsamaks. Osaliselt lubatud tegevuse piirangud ja kõrvaltingimused ei ole sellisel juhul lõplikult selged, suurendades oluliselt ebakindlust kavandatud tegevuse otstarbekuse ja teostatavuse suhtes. Seetõttu on oluline, et haldusorgan selgitaks isiku ärakuulamisel muuhulgas ka seda, kas tingimused määratakse ajutisena või mitte, ning võimalusel selgitaks välja, kas isik on valmis tegevust ellu viima ka koormavamate kõrvaltingimuste korral. Igal juhul tuleks tingimuste hilisemat muutmist lõpliku otsuse tegemisel ka hoolikalt põhjendada.

5.3. KeÜS § 56 lg 4 ei sätesta, kas osalise keskkonnaloa kõrvaltingimuste ajutisus võib olla tingimuslik, ehk teisisõnu: kas haldusorgan võib määrata kindlaks, millistel juhtudel või millistest kriteeriumitest lähtuvalt loa tingimusi lõpliku otsuse tegemisel muudetakse. Tingimuste hilisema muutmise võimalike aluste väljatoomine suurendaks samas haldustegevuse ettearvatavust (ja läbipaistvust) ning oleks seetõttu kooskõlas õiguskindluse põhimõttega.

5.4. Loa andja võib osaliselt antud keskkonnaloa kõrvaltingimusi taotluse lõplikul lahendamisel muuta ka juhul, kui ta ei määranud neid eelnevalt ajutistena. Tingimuste muutmine on õigustatud siis, kui esineb mõni KeÜS §-s 59 loetletud muutmise alustest (vt nende kohta lähemalt KeÜS § 59 kommentaare). Sellisel juhul tuleb aga arvestada isiku usalduse kaitsega esialgse otsusega määratud kõrvaltingimuste püsima jäämise suhtes ning sellest tulenevate piirangutega (sh võimaliku kahjuhüvitisega tingimuste loataotleja kahjuks muutmisel), mis tulenevad HMS §-dest 66–67.

5.5. Võrreldes KeÜS § 57 lg-ga 2 (mis samuti võimaldab seada teatud kõrvaltingimusi ajutisena), seisneb oluline erisus selles, et KeÜS § 56 kohaselt tingimusi määrates tuleb hiljem siiski lõplik haldusakt anda. Viimases tuleks esitada kõik haldusakti kõrvaltingimused – ka need, mis varem eelhaldusaktiga kehtestati ja mida hiljem ei muudetud. Parema ülevaate saamiseks tuleks lõplikus haldusaktis aga selgelt eristada neid kõrvaltingimusi, mis juba varem kehtima hakkasid ning neid, mis hakkasid kehtima alles koos lõpliku loa andmisega. Viimane on oluline eelkõige kaebeõiguse teostamise seisukohalt, et isikutele oleks selgelt arusaadav, milliseid kõrvaltingimusi on veel võimalik vaidlustada.

6. Keskkonnaloa osaline andmine allub KeÜS § 56 lg 5 kohaselt samasugustele menetlus- ja vorminõuetele nagu loataotluse täies mahus läbivaatamine. Seega peab keskkonnaloa osalisel andmisel:

• teavitama avalikkust ja puudutatud isikuid KeÜS §-des 46–47 sätestatud korras;
  
• korraldama loataotluse ja osalise keskkonnaloa avaliku väljapaneku ja avaliku arutelu HMS §-des 48–50 ja KeÜS §-s 48 sätestatud korras;
  
• vormistama keskkonnaloa osalise andmise otsuse vastavalt KeÜS § 53 lg 3 alusel antud määrusele;
  
• motiveerima keskkonnaloa osalise andmise otsuse analoogselt keskkonnaloa andmise otsusega;
  
• avalikustama osalise keskkonnaloa analoogselt keskkonnaloaga (sellele viitab täiendavalt ka KeÜS § 58 lg 7).
  

6.1. Loa osaline andmine ei pikenda samas taotluse läbivaatamise tähtaega. Seetõttu on keskkonnaloa osaline andmine praktikas põhjendatud eelkõige selliste loamenetluste puhul, mille käigus tuleb läbi viia KMH menetlus. Vastasel juhul ei pruugi käitaja soov tegevusega osaliselt varem alustada kaaluda üles kaasnevat halduskoormust.

7. Osalise keskkonnaloa vaidlustamise osas seadus erisusi ette ei näe. Seega tuleks osahaldusakti vaidlustada eraldiseisva haldusaktina. Eeltoodu ei kehti juhul, kui osahaldusakti hiljem muudetakse või kui isikute õiguste riive saab ilmsiks alles koosmõjus lõpliku haldusaktiga.