§ 62. Keskkonnaloa kehtetuks tunnistamine

1. (1) Keskkonnaloa andja tunnistab keskkonnaloa kehtetuks: 
   
2. 1) loa omaja taotlusel; 
   
3. 2) kui loa omaja sureb ja loaga lubatud tegevus on seotud loa omaja isikuga või loa omaja õigusvõime lõpeb ilma õigusjärgluseta; 
   
4. 3) kui loa alusel lubatud tegevust ei alustata kahe aasta jooksul loa andmisest arvates; 
   
5. 4) kui ilmneb, et loa omaja on teadlikult esitanud loataotluses valeandmeid või võltsitud dokumendi.
   
6. (2) Keskkonnaloa andja võib keskkonnaloa kehtetuks tunnistada: 
   
7. 1) käesoleva seaduse §-s 59 sätestatud alustel, kui avalikku või kolmanda isiku huvi ei ole võimalik tõhusalt kaitsta loa muutmisega; 
   
8. 2) kui loa omaja ei täida loaga või õigusaktiga sätestatud nõudeid ja loa kehtetuks tunnistamist nõuab oluline avalik huvi või loa omajat on sellise rikkumise eest karistatud.
   
9. (3) Keskkonnaloa kehtetuks tunnistamisel ei ole haldusmenetluse seaduse § 67 lõike 4 punkt 2 kohaldatav.
   
10. (4) Keskkonnaluba tunnistatakse kehtetuks ilma avatud menetluseta, kui loa kehtivuse korral esineb keskkonnaoht või oluline keskkonnahäiring või kui haldusorgan ei pea vajalikuks avatud menetluse läbiviimist keskkonnaloa kehtetuks tunnistamisega kaasnevate väheoluliste mõjude tõttu.
    

1. Kuna keskkonnaluba on haldusakt, siis kohaldatakse selle kehtetuks tunnistamisele haldusakti kehtetuks tunnistamise kohta sätestatut (vt HMS §-d 64–70). Seejuures võib keskkonnaloa kehtetuks tunnistamine olla täiendavalt reguleeritud ka mõnes keskkonnaseadustiku eriosa seaduses. Siinkohal ei käsitleta eraldi HMS ega keskkonnaseadustiku eriosa seaduste haldusakti kehtetuks tunnistamise regulatsiooni. Oluline on tähele panna, et KeÜS ei tegele kehtetuks tunnistatava keskkonnaloa õigusvastasuse või õiguspärasuse küsimustega, samuti ei erista KeÜS keskkonnaloa edasiulatuvat või tagasiulatuvat kehtetuks tunnistamist ega kehtetuks tunnistamist isiku kahjuks või kasuks. Kõigis nimetatud aspektides tuleb lähtuda eeskätt HMS regulatsioonist.

2. KeÜS § 62 eristab keskkonnaloa kehtetuks tunnistamisel kahte erinevat kehtetuks tunnistamise aluste gruppi: KeÜS § 62 lg 1 koondab juhtumid, mil keskkonnaluba tunnistatakse alati kehtetuks, ning § 62 lg 2 võimaldab keskkonnaloa andjal otsustada loa kehtetuks tunnistamise üle kaalutlusõigusest lähtuvalt.

3. Keskkonnaloa andjal puudub kaalutlusruum, kui keskkonnaloa kehtetuks tunnistamist taotleb loa omaja (KeÜS § 62 lg 1 p 1). Seega tähendab loa omaja esitatud taotlus, et kehtetuks tunnistamise menetluse lõppresultaat on üldjoontes teada, ja selleks on loa kehtetuks tunnistamine. See aga ei tähenda, et taotlust oleks võimalik rahuldada automaatselt. Loa kehtetuks tunnistamiseks võib olla vajalik loa omaja tegevuse lõpetamiseks asjakohaste tingimuste esitamine (nt maavara kaevandamise loa kehtivuse lõpetamisel rekultiveerimistingimuste määramine ja prügilaloa lõpetamisel seirekohustused). Kui loa omaja tegevus on selline, mis lõppemisel enam keskkonda ei mõjuta, siis puudub vajadus kehtetuks tunnistamise menetluses sisuliste otsuste järele ning keskkonnaloa kehtetuks tunnistamise saab otsustada lihtsalt ja kiiresti (vt ka KeÜS § 62 lg 4 kommentaari käesoleva kommentaari punktides 6-6.1).

3.1. Keskkonnaluba tunnistatakse kehtetuks loa omaja surma korral (kui loa omaja on füüsiline isik) või loa omaja õigusvõime lõppemisel, kui puudub õigusjärglus (kui loa omaja on juriidiline isik). Loa omaja surma korral on loa kehtetuks tunnistamise eelduseks täiendavalt asjaolu, et loaga lubatud tegevus on seotud loa omaja isikuga. See tähendab, et loa omaja surma tõttu on kaotsi läinud ka loaga lubatud tegevuse eelduseks olnud kompetents. Samas ei ole surnud isiku kaotsi läinud kompetents ainumäärav kriteerium, sest tihti on võimalik, et tegevust jätkavad pärijad või pärijate määratud isikud, kellel on vastav kompetents olemas ja kes vajadusel võivad taotleda omale vastavad isikuga seotud registreeringud või litsentsid.

3.2. Kui KeÜS § 62 lg 1 p-s 1 sätestatud alus (loa omaja taotlus) lähtub loa omaja tahtest ja vastavast tahteavaldusest, siis KeÜS § 62 lg 1 p 2 näol on tegemist faktiga, paratamatusega. Teatav erisus peitub ka kehtetuks tunnistamise menetluste tulemis. Nagu eelpool öeldud, võib kehtetuks tunnistamise taotluse menetlus tähendada taotleja tegevuse revideerimist ja nö lahtiste otste sidumist haldusorgani kontrolli all. Loa omaja surma korral või õigusvõime lõppemisel on võimalused selleks ahtad. Keskkonnaloa andja peab samas praktilised probleemid, mis loa kehtetuks tunnistamisega kaasnevad, kõigele vaatamata lahendama. See tähendab, et vajadusel tuleb esitada nõue pärandvara osas või osaleda likvideerimismenetluses. Nende võimaluste puudumisel aga leida ise vahendid ja võimalused vajalikeks tegevusteks.

3.3. Keskkonnaluba tunnistatakse kehtetuks, kui loa omaja ei ole kahe aasta jooksul loa saamisest arvates asunud talle loaga antud õigusi realiseerima (KeÜS § 62 lg 1 p 3). See loa kehtetuks tunnistamise alus aitab vältida piiratud ressursi – milleks loodusvarasid tuleb pidada – kasutusõiguse reserveerimist piiramatuks ajaks. Samuti on sellise regulatsiooni eesmärgiks tagada, et teatud ajal olnud informatsiooni alusel antud õiguse realiseerimist ei lükataks kaugesse tulevikku ja sellega seotud kohustusi hakataks täitma (nt seirekohustused) arvestades, et keskkonnaolukord võib muutuda. KeÜS § 62 lg 1 p 3 seob loa kehtetuks tunnistamise lubatud tegevuse alustamisega. Tekib küsimus, kas loa saab kehtetuks tunnistada, kui isik on teinud ettevalmistusi tegevuse alustamiseks, kuid tegevust ennast pole suutnud reaalselt alustada. Näiteks on tehtud ettevalmistusi kaevandamiseks (koostatud vajalikud projektid, ehitatud juurdepääsuteed või tootmisterritooriumid), kuid kaevandamisega pole veel füüsiliselt alustatud. Mahukate tegevuste puhul võivad sellised ettevalmistused olla nii ajaliselt kui ka rahaliselt väga kulukad. Kuna seadus sellel alusel kehtetuks tunnistamisele iseenesest kaalutlusõigust ette ei näe, tuleb otsuse proportsionaalsuse tagamiseks tõlgendada lubatud tegevuse alustamist ilmselt pigem laiendavalt ja käsitada sellena ka vajalikke suuremaid ettevalmistusi. Seejuures saab arvestada sellisteks ettevalmistusteks mõistlikult vajaliku ajaga, et vältida olukorda, kus loa omaja võib püüda ettevalmistuste varjus pikaks ajaks oma tegevust seisata. Teisalt võtavad mõnikord ettevalmistavad tegevused lubamatult kaua (mitmeid aastaid) aega ka haldusorganite tegevusetuse/viivituse tõttu või muudel loa omajast sõltumatutel põhjustel. Seepärast tuleks keskkonnaloa andjal vastava loa kehtetuks tunnistamise aluse rakendamisel olla pigem ettevaatlik ja enesekriitiline.

3.4. KeÜS § 62 lg 1 p 4 alusel tunnistab keskkonnaloa andja loa kehtetuks, kui ilmneb, et luba taotledes on esitatud teadlikult valeandmeid või võltsitud dokumente. Valeandmete esitamine või dokumendi võltsimine viitavad sellele, et isiku enda arvates ta tõepäraseid andmeid esitades keskkonnaluba ei saaks. Vastasel juhul puuduks igasugune põhjus esitada valeandmeid või võltsida dokumenti. Kuna valeandmete esitamise või dokumendi võltsimise korral tuleb loa andjal luba seadusest tulenevalt kehtetuks tunnistada,  siis ei ole oluline, milliste andmete kohta on teadlikult valetatud või kas dokument, mida võltsiti, oli loa andmise suhtes otsuse tegemisel üldse oluline. Valeandmete esitamine ja dokumendi võltsimine on kuriteod (vt KarS § 280 ja § 344 ning § 345), mistõttu ei ole haldusorganil võimalik kaaluda, kas ja millistel tingimustel võiks sellise pettuse tähelepanuta jätta.

4. Erinevalt KeÜS § 62 lg-st 1 on sama paragrahvi lõikesse 2 koondatud loa kehtetuks tunnistamise alused, mil keskkonnaloa andjale on jäetud kaalutlusruum. KeÜS § 62 lg 2 hõlmab juhtumeid, mil luba tunnistatakse kehtetuks tervikuna. Loa osaline kehtetuks tunnistamine tähendab loa tingimuste muutmist, mistõttu tuleb sellisel juhtumil kohaldada KeÜS § 59.

4.1. KeÜS § 62 lg 2 p 1 järgi võib keskkonnaloa kehtetuks tunnistada keskkonnaloa muutmisega samadel alustel (vt KeÜS § 59 kommentaari), kui avalikke või kolmanda isiku huve ei ole võimalik loa muutmise kaudu kaitsta. See tähendab, et keskkonnaloa saab kehtetuks tunnistada siis, kui loa muutmise kaudu pole võimalik soovitud tulemuseni jõuda. KeÜS § 62 lg 2 p-st 1 nähtub seega selgelt, et loa kehtetuks tunnistamine on kõige viimane ja radikaalsem samm avaliku ja kolmanda isiku huvi kaitsel, millele eelnevalt tuleb kaaluda loa muutmist.

4.2. KeÜS § 62 lg 2 p 2 järgi võib keskkonnaloa kehtetuks tunnistada, kui loa omaja ei täida loaga või õigusaktiga sätestatud nõudeid ning loa kehtetuks tunnistamise kaudu kaitstakse olulist avalikku huvi või kui loa omajat on loa või õigusakti nõuete rikkumise eest juba varasemalt karistatud. Seega hõlmab KeÜS § 62 lg 2 p 2 juhtumeid, mil loa omaja on rikkunud tal lasuvaid loast või õigusaktist tulenevaid kohustusi.

4.3. KeÜS § 62 lg 2 punkti 2 eristabki sama lõike punktist 1 loa omaja tegevuse mittevastavus kehtestatud nõuetele. Erinevalt KeÜS § 62 lg 2 p-st 1 eeldab § 62 lg 2 p 2 kohaldamine, et loa omaja on eiranud mingit temal lasuvat kohustust. Seejuures ei ole alati oluline ka selle tegevuse tagajärg (nt keskkonnaoht). Kui loa omajat on loa nõuete rikkumise eest varasemalt karistatud, siis võib keskkonnaloa kehtetuks tunnistada vaatamata sellele, et rikkumisega ei kahjustata avalikku huvi. Loa või õigusaktide nõuete taaskordne rikkumine viitab sellele, et loa omajal on keskkonna ja tervise kaitseks kehtestatud nõuete täitmisega järjepidevalt raskusi. Kui loa andja leiab, et rikkumised on tõsised ja võivad tulevikus kaasa tuua soovimatuid tagajärgi, siis on võimalik pidevate rikkumiste tõttu tunnistada luba kehtetuks ka juhul, kui seni pole rikkumistega ebasoodsaid tagajärgi kaasnenud. Seejuures tuleb muidugi arvesse võtta proportsionaalsuse nõuet, arvestades, et keskkonnaloa kehtetuks tunnistamine on isiku jaoks eelduslikult üsna koormavate tagajärgedega.

4.4. Kui loa andja hinnangul on senised rikkumised loa omaja poolt hõlpsasti kõrvaldatavad ja need ei nõua loa kohest kehtetuks tunnistamist, siis on KeÜS § 62 lg 2 p 2 alusel võimalik siduda loa kehtivus loa või õigusaktide nõuete järgimisega (nt kohustada loa omajat teatud tähtaja jooksul rikkumist kõrvaldama ning selle tingimuse järgimata jätmisel kaotab luba kehtivuse).

4.5. Varasem karistatus ei ole aga ainus kehtetuks tunnistamise eeldus. Kui loa või õigusakti nõuete eiramine kahjustab olulist avalikku huvi, siis võib loa kehtetuks tunnistada ka esmakordsel rikkumise tuvastamisel. Keskkonnaloa andja peab hindama tekkinud olukorda tervikuna: millised riskid või ohud kaasnevad tegevuse jätkamisega, kuidas mõjutab loa kehtetuks tunnistamine või kehtetuks tunnistamata jätmine kolmandate isikute õigusi (nt lähedal elavad inimesed, käitise töötajad), ning kas soovitavat tulemust oleks võimalik saavutada loa kehtivuse peatamise või loa muutmisega. Kui loa andja leiab, et loa või õigusakti nõuete rikkumine on avalikke huve oluliselt kahjustanud ning avalikke huve ei ole võimalik tõhusalt kaitsta teisiti, kui loa kehtivuse lõpetamisega, siis tuleb tunnistada luba kehtetuks.

5. KeÜS § 62 lg 3 välistab keskkonnaloa kehtetuks tunnistamisel HMS § 67 lg 4 p 2 kohaldamise. HMS § 67 lg 4 p 2 järgi ei saa isik haldusakti kehtetuks tunnistamisel tugineda usaldusele, kui kehtetuks tunnistamise võimalus on ette nähtud seaduses või haldusaktis. Seega kõrvaldab KeÜS § 62 lg 3 isiku õiguspärase ootuse ja usalduse kaitse kohaldamisele HMS § 67 lg 4 p-st 2 tuleneva piirangu ja laiendab seeläbi mõnevõrra isiku usalduse kaitset. Analoogne on ka KeÜS § 59 lg 3, mistõttu vt lähemalt KeÜS § 59 lg 3 kommentaari.

6. KeÜS § 62 lg 4 näeb ette kaks alust, mille esinemisel tunnistatakse keskkonnaluba kehtetuks avatud menetluseta. Avatud menetluse kohaldamata jätmine tähendab, et haldusakt antakse HMS §-des 35–45 sätestatud korda järgides ning mõistagi lähtudes KeÜS 5. peatüki normidest, mis ei puuduta avatud menetlust (KeÜS § 45, § 49). Seejuures tuleb aga tagada menetlusosaliste õiguste kaitse, näiteks ärakuulamine. Haldusakti teatavakstegemine toimub samuti üldkorras. Seega peaks avatud menetluse ärajätmine võimaldama aega kokku hoida ja vähendama halduskoormust. Oluline on ka see, et vähem toiminguid hõlmav menetlus nõuab osapooltelt vähem ressursse (puudub vajadus teadete ja kuulutuste avaldamiseks), mistõttu on taoline menetlus eelduslikult odavam.

6.1. Keskkonnaloa võib avatud menetluseta kehtetuks tunnistada, kui loa kehtivusega kaasneb keskkonnaoht või oluline keskkonnahäiring. Avatud menetluse kohaldamine tähendaks keskkonnaohu või olulise keskkonnahäiringu kõrvaldamises viivitust, kuna selle menetluse kohaldamine võtab arvukate menetlustoimingute tõttu tavapärasest enam aega. Teine juhtum, mil avatud menetlust ei ole otstarbekas kohaldada, on loa kehtetuks tunnistamisega kaasnevad väheolulised mõjud. Kui tegevuse lõppemine kellelegi olulist mõju ei avalda, siis puuduvad eelduslikult ka isikud, kelle kaasamiseks tuleks avatud menetlust kohaldada.