Sissejuhatus
1. KeÜS loamenetluse peatükis reguleeritakse keskkonnalubade andmise, muutmise, kehtetuks tunnistamise ja kehtivuse peatamise aluseid ja menetlust. KeÜS § 40 lg-s 5 nähakse ette selles peatükis sätestatud menetluse kohaldamine seaduses sätestatud juhul ka keskkonnakomplekslubadele ning § 40 lg-s 1 nähakse ette ka muude keskkonnakaitselubade sätestamise võimalused teiste seadustega, mis kuuluvad keskkonnaseadustiku eriossa. Et keskkonnaloa ja keskkonnakompleksloa menetlused on paljuski sarnased ning nende peamine erinevus seondub võimalike keskkonnahäiringute hindamise erisustega, siis on menetlusnormide viiteline sätestamine kindlasti põhjendatud. Tulevikus võiks kaaluda ka keskkonnakomplekslubade andmise menetluse sätestamist loamenetluse peatükis, võimaldades keskkonnakomplekslubade andmise kohta erisuste sätestamist THS-ga.
2. Keskkonnakaitselubade eesmärk on tagada riigivõimu ennetav kontroll keskkonda potentsiaalselt kõige enam kahjustada võiva tegevuse üle, lubades selliste tegevuste läbiviimist üksnes mõne riigiorgani eelneval loal. Millistel juhtudel keskkonnakaitseluba vajalik on ja millistel mitte (st võib tegutseda ilma eelneva loata, kuid järgides keskkonnaõiguse norme), sätestatakse detailsemalt keskkonnaseadustiku eriosas. Loamenetluse peatükis on kirjeldatud luba nõudvaid tegevusi vaid väga üldiselt, jättes konkreetsemad kriteeriumid kui mahuka ja spetsiifilise regulatsiooni teistesse seadustesse.
3. Ilma eelneva loata lubatavate tegevuste õiguspärasuse tagamisel saavad keskkonnakaitset tagavad riigiorganid võimalikest riskidest ja ohtudest ning keskkonna kahjustamisest teada tagantjärele. Loakohustusega tegevuste puhul on aga riigil võimalik keskkonnahäiringuid paremini ette näha ning piirata häiringute vähendamiseks üksikisikute tegevust luba andmata jättes, luba osaliselt andes või tegevusele kõrvaltingimusi seades.
4. KeÜS jõustumiseni reguleeritakse kehtivas õiguses vee kasutamiseks, välisõhku saasteainete paiskamiseks, maavarade kaevandamiseks, kiirgusallikate kasutamiseks ja jäätmekäitluseks vajalike lubadega seonduvat erinevates seadustes, kus nendeks tegevusteks on ette nähtud erinevad load. KeÜS regulatsioon asendab need load ühe loaga, et võimaldada hinnata selliste tegevuste mõjusid erinevatele keskkonnaelementidele koos (KMH läbiviimisel ühes menetluses, ilma keskkonnamõjude hindamise kohustuseta samas loamenetluses), ning võimaldada avalikkusel ja huvitatud isikutel saada teavet ja esitada vastuväiteid ühes menetluses. Ühtlasi aitab ühe loa süsteem kergendada ka loa taotleja ja haldusaparaadi koormust ja vähendada aega, sest ühe loa andmisel võib küll loa väljastamine nõuda rohkem tööd, ent puudub vajadus mitmeid etappe menetlustes dubleerida. Seepärast on vajalik ka keskkonnaõiguse valdkondi ühendava keskkonnaseadustiku üldosa olemasolu, kus loamenetluse regulatsioon saaks paikneda.
5. Üldine haldusaktide andmise menetlus on sätestatud HMS-s. KeÜS 5. peatükis on keskkonnalubade andmise menetlust täpsustatud ja nähtud ette mitmeid erisusi, et loa andmise menetluses kaalumisel olevad huvid võimalikult täpselt ja kiiresti välja selgitada ning nendega otsuse tegemisel arvestada. Sellisteks huvideks on näiteks keskkonna kõrgetasemeline ja terviklik kaitse, loa taotleja õigused ja huvid, puudutatud isikute (sh isikute, kelle KeÜS §-st 23 tulenevaid õigusi võidakse piirata) õigused ja huvid ning muud avalikud huvid. KeÜS regulatsioon ei dubleeri HMS sätteid täielikult, vaid näeb ette üksnes erisused ja täpsustused. Seetõttu tuleb loamenetluses järgida ka HMS sätteid.
6. Kuna keskkonnaluba antakse erinevat liiki tegevusteks, millel on erinevat laadi mõjud keskkonnale (häiringud tekivad erinevates keskkonnaelementides), ei näe KeÜS kui keskkonnaõiguse üldosa koondav seadus ette kõiki keskkonnaõiguse eriosa teemaks olevaid norme, mis seonduvad loa kohustuslikkusega, loale esitatavate nõuetega, loa andmisest keeldumise aluste ja muutmise tingimustega. Sellised valdkonnaspetsiifilised normid nähakse ette keskkonnaseadustiku eriosas ja teistes seadustes. Sellistes seadustes on võimalik ette näha ka erandeid KeÜS loamenetluse normidest, kui mõnda liiki tegevuseks loa andmisel on see põhjendatud. KeÜS regulatsioon paikneb seega üldisemat laadi HMS ja täpsemaid keskkonnaõiguse teemasid reguleerivate eriseaduste regulatsiooni vahepeal ning neid kõiki tuleb loa andmise menetluses samaaegselt kohaldada.
7. Keskkonnaloa andmise menetlus algab loataotluse esitamisest. Esmalt hindab loa andja (Keskkonnaamet või mõnel juhul Keskkonnaministeerium) taotluse nõuetele vastavust ning kaasab menetlusse puudutatud isikud ja asukohajärgse kohaliku omavalitsuse üksuse. Keskkonnaluba antakse avatud menetluses, kus kõigil huvitatud isikutel, sh keskkonnaorganisatsioonidel, on võimalik oma seisukohti ja arvamusi esitada ja saada menetluse kohta teavet. Menetlusest teavitamine on ette nähtud erinevate kanalite kaudu, sh internetis ja ajalehtedes. Avatud menetluse käigus kogutud andmetele ja teabele, ning keskkonnamõjude hindamisel ka KMH aruandele tuginedes saab loa andja teha seejärel kaalutletud otsuse, kas luba anda või mitte, ja kui anda, siis millistel tingimustel. Ka loa andmisest teavitamine on ette nähtud avalikkuse jaoks võimalikult tõhusalt kooskõlas Århusi konventsiooni nõuetega.
8. Ette on nähtud ka loa osalise andmise võimalus ja võimalus anda luba mõneks tegevuseks enne taotluse lõplikku lahendamist, et kiirendada loa taotleja jaoks võimalust soovitud tegevusega tegeleda juhul, kui menetlus kestab eelduslikult pikemalt ning mõneks tegevuseks ei ole kaalukaid vastuväiteid.
9. KeÜS 5. peatükis on sätestatud ka keskkonnaloa muutmise ja kehtetuks tunnistamise menetlus. Kuna vähendamist või kõrvaldamist vajavad keskkonnahäiringud võivad ilmneda ootamatult, peavad sellised võimalused olema riigivõimu jaoks paindlikud. Samal ajal tuleb arvestada ka loa taotleja ootusega, et talle antud luba jääb kehtima ning kui loa omaja on teinud investeeringuid, siis tuleks eesmärgiks seada see, et tema kulutused oleksid võimalikult väikesed. Loa muutmise puhul on oluline anda võimalus kaasarääkimiseks ka avalikkusele. Kui loas muudetakse üksnes selliseid andmeid, mis keskkonnahäiringu suurusele mõju ei avalda (loa omaja, mitte aga tegevuse muutumine), on loa muutmine võimalik kiires ja lihtsas menetluses.
10. Ootamatute ja keskkonna jaoks raskete tagajärgede ärahoidmiseks on võimalik keskkonnaloa kehtivuse peatamine, mis ei tohiks kesta kauem kui sellele järgneva lõpliku lahenduse leidmine, milleks on loa muutmine või kehtetuks tunnistamine.