§ 40. Keskkonnakaitseload

1. (1) Keskkonnakaitseluba on:
   
2. 1) keskkonnaluba;
   
3. 2) keskkonnakompleksluba;
   
4. 3) kui seadusega ei ole ette nähtud keskkonnaloa ega keskkonnakompleksloa nõuet, muu luba, mille nõue nähakse seadusega ette keskkonnariski vähendamise eesmärgil mõnel tegevusalal tegutsemiseks.
   
5. (2) Keskkonnaluba annab õiguse vähemalt üheks käesoleva seaduse § 41 lõikes 1 nimetatud tegevuseks. Keskkonnaloa andmise menetlus sätestatakse käesolevas peatükis.
   
6. (3) Keskkonnakompleksluba annab õiguse tegevuseks seaduse alusel määratud tegevusvaldkonnas või allvaldkonnas viisil, mis tagab keskkonnahäiringute vähendamise võimalikult suures ulatuses.
   
7. (4) Keskkonnakompleksloa andmisel hinnatakse kavandatava tegevusega tekkivate heidete mõjusid keskkonnaelementidele kompleksselt. Kompleksloaga sätestatavad nõuded peavad tagama vee, välisõhu ja pinnase kaitse ning käitises tekkinud jäätmete käitlemise viisil, mis hoiab ära saastatuse kandumise ühest keskkonnaelemendist teise. Keskkonnaelementideks on näiteks vesi, välisõhk ja pinnas.
8. [RT I, 08.07.2014, 3 - jõust. 01.08.2014]
   
9. (5) Seadusega sätestatud juhtudel kohaldatakse keskkonnakaitseloa andmisele käesolevas peatükis sätestatud menetlust.
   
10. [RT I, 08.07.2014, 3 - jõust. 01.08.2014]
    

1. KeÜS §-s 40 näidatakse ära erinevate keskkonnakaitseliste eesmärkidega lubade (keskkonnaloa, keskkonnakompleksloa või muu, seadusega ette nähtud loa) olemasolu. Loakohustused ei tulene mitte üksnes KeÜS §-st 40, vaid keskkonnalubade puhul ka KeÜS §-st 41 ja teistest seadustest (VeeS, MaaPS, VÕKS, JäätS, KiS), keskkonnakompleksloa puhul aga THS-st.

1.1. Lubade ühendamise eesmärk on lihtsustada menetlust ning tagada parem keskkonnainfo ja haldusotsuste kättesaadavus, sest sel juhul piisab ühe loa taotlemisest ning ühe avatud menetluse (vajaduse korral ka KMH) läbiviimisest. Senisest õigusest tulenev eraldi lubade taotlemise nõue on toonud kaasa olukorra, kus avatud menetluse raames vastuväidete esitamise korral ei pruugi olla teada ka teiste lubade hilisem taotlemine. Seega kattuvad keskkonnalubade integreerimise eesmärgid keskkonnakompleksloa eesmärkidega, kuid keskkonnakompleksloa menetlusele esitatavad nõuded EL õiguses oleksid integreeritud keskkonnaloa jaoks liiga suured, arvestades keskkonnale avaldatava mõju väiksemat ulatust.

2. Keskkonnakaitseloa liikide sätestamine on jätkuvalt võimalik ka keskkonnaseadustiku eriosa seadustes. Nende hulka kuuluvad nt raiet lubav märge metsateatisel (MS § 41 lg 13) ja kaitsealuse loomaliigi isendi surmamise luba (LKS § 55 lg 5). Selliste lubade puhul ei ole üldreeglina tegemist mitmele keskkonnaelemendile häiringuid põhjustava tegevusega, puudub vajadus integreeritud hindamiseks ja haldusaktide andmise menetlus on lihtsam. KeÜS § 40 lg 1 p-s 3 nimetatud load tuleb ette näha eraldi seadustega ning KeÜS nendega seonduvat ei reguleeri. Seadusega on siiski võimalik menetluse mõne etapi osas KeÜS sätetele viidata, kuid kuna valdavalt ei viida selliste lubade andmisel läbi avatud menetlust ja nõuded taotlusele, ning samuti loa andmisest keeldumise alused on erinevad keskkonnaloa menetluse regulatsioonis sätestatust, saavad viited olla vaid piiratud mõne konkreetse sättega.

2.1. Keskkonnalubade kõrval kaitsevad KeÜS eesmärke, milleks pole ainult looduskeskkonna kaitse, vaid ka inimkeskkonna, inimese heaolu ja tervise kaitse (vt KeÜS § 1), ka teised avaliku õiguse valdkonnad, kus loa olemasolu on mõneks tegevuseks nõutav. Küsimus sellest, kas mõni selline luba on nõutav keskkonnaõiguse normidega, ei ole oluline, kui nende lubade menetlust KeÜS ilma eriseaduse selge viiteta ei reguleeri. Seetõttu pole ka keskkonnakaitselubade ammendav loetlemine vajalik.

2.2. KeÜS ei reguleeri peale keskkonnalubade ühtki teist keskkonnakaitselubade andmise menetlust. KeÜS § 40 lg 1 p-s 3 viiteliselt kirjeldatud lubade kui üksnes looduskeskkonna kaitset tagavate lubade (tegemist on nt LKS-s sätestatud lubadega) andmise menetlus on reguleeritud niivõrd spetsiifiliselt, et ühtsete menetlusnormide loomine lisaks HMS-le ei tooks seaduse kohaldajale ja adressaadile kasu, sest vajadus erandite ja KeÜS kõrval teistes seadustes vastavat luba spetsiifiliselt käsitlevate normide järele oleks ebamõistlikult suur. Lisaks ei hõlbustaks üldine loamenetluse regulatsioon õiguskorda lihtsustada ega menetlustes esinevaid erisusi vähendada. Keskkonnaloa menetlemise üldnormide KeÜS-s sätestamise üht peamist eesmärki – kõrvaldada põhjendamatud erisused loa andmise korras – ei oleks teiste keskkonnakaitselubade puhul võimalik saavutada.

3. KeÜS § 40 lg-s 2 selgitatakse keskkonnaloaga kaasnevate õiguste ja menetluse regulatsiooni asukohta. Kui ülejäänud keskkonnakaitselubade andmine on reguleeritud valdavalt teiste seadustega, siis keskkonnaloa andmisel tuleb juhinduda peamiselt KeÜS-s sätestatust, kuid viiteliselt on kohaldatavad vastavat valdkonda reguleerivad seadused (nt VeeS, VÕKS, MaaPS, KiS ja JäätS). Menetlusnormide otsimisel tuleb tähelepanu pöörata siiski sellele, et loa andmise kord ei ole KeÜS-s sätestatud ammendavalt. Näiteks on seaduse alusel antud määrustes reguleeritud nõudeid loataotlusele või loa vormile, KMH menetlus kui osa loamenetlusest on sätestatud KeHJS-s ning erisusi menetluse osas sisaldavad ka erinevad keskkonnakaitse valdkonda reguleerivad seadused.

4. KeÜS § 40 lg-s 3 on näidatud keskkonnakompleksloa nõutavuse tingimused viiteliselt seadusele (selleks on THS) ja ühtlasi toodud seda luba iseloomustav tingimus, mille kohaselt on loa andmise eesmärk keskkonnahäiringute vähendamine võimalikult suures ulatuses (seega keskkonna kõrgetasemeline kaitse, vt KeÜS § 8 kommentaari). Tegevus, milleks pole seadusega ette nähtud kompleksloa nõuet, on lubatav ka ilma vastavat luba taotlemata. KeÜS § 40 lg-s 3 väljendatud põhimõtet kordab THS § 7 lg 2 esimene lause.

5. Kui KeÜS § 8 sätestab keskkonna kui terviku kaitse põhimõtte, siis KeÜS § 40 lg-s 4 on keskkonnakomplekslubade andmisel selle põhimõtte realiseerimiseks ette nähtud tegevusega kaasnevate keskkonnahäiringute kompleksne, integreeritud kaardistamine ja hindamine. Selline põhimõte keskkonnakomplekslubade andmise menetluses on väljendatud tööstusheidete direktiivi 2010/75/EÜ preambuli p-s 3 ja art-s 1. Direktiivis selgitatakse, et erinevad meetodid heidete õhku, vette ja pinnasesse väljutamise kontrollimiseks võivad keskkonna kui terviku kaitsmise asemel hoopiski soodustada saastatuse üleminekut ühest keskkonnaelemendist teise. Sellist tulemust tuleb KeÜS § 40 lg 4 rakendamisega vältida. Hindamine lõike 4 tähenduses ei ole vaid KMH menetluse raames toimuv hindamine, vaid keskkonnakaitsega seotud aspektide arvessevõtmine loa andmise otsustamisel laiemalt. KeÜS § 40 lg 4 teises ja kolmandas lauses väljendatuga analoogne on ka THS § 7 lg 2 teine lause.

5.1. KeÜS §-s 40 ei ole keskkonnalubade andmisel keskkonna kui terviku kaitse põhimõtte tagamiseks keskkonnakomplekslubadega analoogset integreeritud menetlust ette nähtud, kuid samas pole see keskkonnalubade andmise menetluses ka välistatud. KMH läbiviimise korral ei erine need loamenetlused üksteisest kuigivõrd, muudel juhtudel on aga mõjude kompleksne, integreeritud hindamine peamine nõue, mis eristab keskkonnakompleksloa menetlust keskkonnaloa menetlusest. Kui EL õigusest tuleneb keskkonna kui terviku kaitse põhimõtte rakendamine komplekslubade andmise menetluses, siis võib oodata selle põhimõtte rakendamise ulatuse laienemist kohtu- või halduspraktika kaudu. Kohtupraktika suunajaks saavad siin olla nii EL Kohus kui ka siseriiklikud kohtud. Arvestama peab aga seejuures ka halduse piiratud suutlikkust integreeritud hindamiseks selliste tegevuste lubamisel, mis võivad põhjustada keskkonnahäiringuid üksnes vähesel määral. Kui aga on alust arvata, et keskkonnakompleksloa nõudega hõlmamata tegevuse tagajärjed võivad aga keskkonnale kui tervikule olla lubamatult rasked, on lõikes 4 nimetatud nõuded kohaldatavad ka keskkonnalubade andmisel.

6. KeÜS § 40 lg 5 on keskne KeÜS 5. peatüki kohaldamist reguleeriv norm muude keskkonnakaitselise eesmärgiga lubade osas peale keskkonnaloa KeÜS 5. peatüki kohaldamine keskkonnalubade andmisel tuleneb § 40 lõike 2 teisest lausest. Muude lubade andmisel ei ole KeÜS regulatsioon aga vahetult kohaldatav. Kui mõnes teises seaduses ei ole KeÜS 5. peatüki kohaldamisele viidatud, ei kuulu KeÜS sätted taoliste lubade menetluses kohaldamisele. KeÜS rakendamise seaduse seletuskirjas on KeÜS § 40 lg 5 piirangut õigustatud sellega, et vastasel korral jääks ebaselgeks, kas loamenetluse sätted on konkreetse loa andmise suhtes kohaldatavad. Seega tuleb lähtuda teises seaduses selgesõnaliselt sätestatust. 

6.1. KeÜS § 40 lg 5 on sarnane kehtiva HMS § 112 lõikega 2, mille kohaselt eriseadusega reguleeritud haldusmenetlusele kohaldatakse HMS sätteid juhul, kui seda näeb ette eriseadus. Kuna kohtupraktikas on asutud HMS norme kohaldama ka selliste haldusmenetluste läbiviimisel, mille suhtes HMS kohaldamist pole seaduses eraldi ette nähtud, ei saa välistada, et praktikas jäetakse KeÜS § 40 lg 5 nõue tähelepanuta juhtudel, kus mõne keskkonnakaitseloa menetlus on reguleeritud ebapiisavalt ning jäetud mõni keskkonnaõiguse põhimõte või oluline norm sätestamata ja seda puudust ei ole üksnes HMS kohaldamisega võimalik kõrvaldada.