§ 45. Menetlusosaliste kaasamine avatud menetluse mittekohaldamisel

1. Kui avatud menetlust läbi ei viida, teatab keskkonnaloa andja taotluse saamisest viivitamata pärast nõuetekohase keskkonnaloa taotluse saamist või keskkonnaloa muutmise menetluse alustamist isikule, kelle õigusi keskkonnaloa andmisega või selle andmisest keeldumisega võidakse ilmselt rikkuda või kohustusi puudutada.
   

1. Kuigi üldjuhul toimub keskkonnaloa väljaandmise menetlus avatud menetlusena (vt KeÜS § 44 kommentaare), ei ole välistatud juhtumid, mil avatud menetlus siiski kohustuslik ei ole. Sellist võimalust tuleb kontrollida eriseadusest. Antud paragrahvi praktiline tähtsus sõltub sellest, millistel juhtudel ja kui ulatuslikult näevad keskkonnaseadustiku eriosa seadused ette võimaluse jätta avatud menetlus läbi viimata. Näiteks teatud kiirgustegevuste puhul ei ole kiirgustegevusloa väljaandmisele ette nähtud avatud menetluse kohaldamist, samuti võib ajutise vee erikasutusloa andmise korral piirduda üksnes loa andmise otsuse avaliku teatavakstegemisega.

2. Kui avatud menetlust ehk tavapärase menetlusega võrreldes laiema ringi isikute kaasamiseks mõeldud menetlust läbi ei viida ja selle menetlusliigi detailsemad erireeglid ei kohaldu, peavad menetlusnormid siiski tagama, et konkreetsed isikud, keda keskkonnaloa järgne tegevus võib vahetumalt puudutada, saaksid menetlusest informeeritud ning neil oleks võimalik menetluses oma arvamust avaldada.

3. Isikute kaasamine on ette nähtud juba üldiste haldusmenetluse reeglitega. HMS § 11 lg 1 p 3 järgi on haldusmenetluses menetlusosaliseks ka isik, kelle õigusi või kohustusi haldusakt, haldusleping või toiming võib puudutada (kolmas isik). Samuti võib haldusorgan oma kaalutlusõiguse alusel menetlusosalisena kaasata muid isikuid ja organeid, kelle huve haldusakt, haldusleping või toiming võib puudutada (HMS § 11 lg 2). Selliste isikute kaasamine ja ärakuulamine (HMS § 40) on seega juba HMS-st tulenevate üldiste haldusmenetluse nõuete kohaselt vajalik, sõltumata sellest, kas menetlus viiakse läbi avatud menetlusena. Kui HMS §-s 11 nimetatud isikuid esineb, näiteks puudutab keskkonnaluba selgelt kellegi konkreetse isiku õigusi, tuleb see konkreetne isik menetlusse kaasata.

4. HMS § 35 lg-s 2 on sätestatud, et haldusorgan teatab menetlusosalistele haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks taotluse esitamisest. Selle sätte peegelduseks ja erisätteks keskkonnaloa menetluse jaoks ongi KeÜS § 45, mis täpsustab, et teatada tuleb viivitamata pärast nõuetekohase keskkonnaloa taotluse saamist või keskkonnaloa muutmise menetluse alustamist.

5. Selleks, et isikute kaasamine oleks efektiivne ega põhjustaks ülemäärast halduskoormust, on nõutav teavitamine pärast seda, kui on saadud nõuetekohane taotlus. Ilmselgete puudustega taotlusest ei pea teavitama ning selles tuleks eelnevalt puudused kõrvaldada (HMS § 15 lg 2). Seda ei tuleks mõista aga nii, et teavitamine peaks aset leidma alles siis, kui haldusorgan ei soovi enam üldse midagi sisuliselt täpsustada, sest see saab selguda üksnes menetluse lõpuks. Isiku teavitamine peab toimuma siiski menetluse algusfaasis, kui taotlus vastab olulises osas nõuetele ja haldusorgan hakkab ka ise taotlust sisuliselt menetlema.

6. Teavitada tuleb isikuid, kelle õigusi keskkonnaloa andmisega või selle andmisest keeldumisega võidakse ilmselt rikkuda või kelle kohustusi puudutada. Keskkonnalubade andmisele kohaldatake üldjuhul avatud menetlust ning selle võib ära jätta üksnes seaduses sätestatud piiratud juhtudel, mis peavad olema keskkonnaseadustiku eriosas selgelt ette nähtud. Üldiselt võiks avatud menetluse ärajätmine tulla kõne alla ainult juhtumitel, kus keskkonnaoht on marginaalne või kolmandate isikute arvestatava mõjutamise võimalus väike. Seega ei saa eelduslikult olla ka kuigi suurt hulka isikuid, keda sellises olukorras keskkonnaloa väljaandmine võiks mõjutada. Vastasel juhul peaks läbi viima juba avatud menetluse. Seetõttu ei nõuta haldusorganilt sellises olukorras puudutatud isikute ringi laia tõlgendamist, vaid teavitamisele kuuluvad isikud, kelle puhul on õiguste võimalik rikkumine või kohustuste puudutamine ilmne.

7. Avatud menetluse ärajätmine võib keskkonnaseadustiku eriosas olla sätestatud ka juhtudeks, kui mõnda keskkonnaluba eeldavat tegevust on vaja alustada kiiresti, et vältida suuremat kahju või avalike huvide kahjustamist. Üldiste haldusmenetluse reeglite järgi on sellistel juhtudel võimalik jätta menetlusosalised üldse ära kuulamata (HMS § 40 lg 3 p 1). Kui aga haldusorganile on tuvastatavad keskkonnaloast intensiivselt puudutatud isikud, siis tuleks neid KeÜS § 45 kohaselt võimalusel vähemalt teavitada isegi juhul, kui nende ärakuulamine ajapuudusel enam võimalik ei ole. Kui aga ka teavitamine ei ole enne kiireloomulise loa väljastamist mõistlikult võimalik, saab isik teabe keskkonnaloa andmise kohta juba keskkonnaloa teatavakstegemise kaudu (vt KeÜS § 58 kommentaari).

8. Erinevalt avatud menetluses rakenduvast korrast ei ole KeÜS § 45 järgi isikute teavitamise vormi osas otseselt nõutav mingi formaalse ja konkreetse sisuga teate isikule kättetoimetamine. Teate sisu ei pea olema tingimata esitatud sellise detailsusega, nagu see on nõutav avatud menetluse korral (KeÜS § 47 lg 1), kuid see peab siiski täitma eesmärki anda isikule piisavat infot, et otsustada ettepanekute ja vastuväidete esitamise vajaduse üle. Arvestades, et KeÜS § 47 lõikes 1 sätestatule vastav teade peaks katma kõik olulised aspektid ning seda kasutatakse ka avatud menetluses ilmselt puudutatud isikute teavitamisel (KeÜS § 46 lg 3), on üldjuhul soovitatav sellest loetelust siiski lähtuda.

9. Teavitamiseks piisab informatsiooni teatavakstegemisest haldusorgani poolt valitud vabas vormis (HMS § 25 lg 3). Vaidluste vältimiseks on siiski soovitatav, et selline teavitamine oleks menetluses fikseeritud. Samas ei ole muidugi keelatud ka sellise teate edastamine näiteks juba avatud menetluses rakenduva KeÜS § 46 eeskujul ja HMS §-des 25–32 sätestatud üldiste kättetoimetamise reeglite järgi.

10. Kui avatud menetluse puhul tuleneb isikute kaasamise detailsem regulatsioon juba vastavatest erireeglitest, siis avatud menetluse mittekohaldamise juhuks ei ole KeÜS-s lisaks erisätteid ette nähtud. See tähendab, et tuleb järgida HMS üldisi haldusmenetluse nõudeid. Ühe näitena võib mainida, et HMS § 40 lg 1 kohaselt peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Kui avatud menetlusele omaseid protseduure (nt avalik väljapanek) ei ole, siis tuleb ärakuulamisõigus isikule eraldi tagada. Selleks, et isiku menetlusest informeerimine täidaks maksimaalselt oma eesmärki, on otstarbekas juba KeÜS § 45 kohasel teatamisel lisada teatele informatsioon arvamuse ja vastuväidete esitamise õiguse ja tingimuste (nt tähtaeg ja adressaat) kohta.