§ 41. Keskkonnaluba

1. (1) Keskkonnaluba annab isikule õiguse teha ühte või üheaegselt mitut järgnevat tegevust:
   
2. 1) vee erikasutus;
   
3. 2) saasteainete viimine paiksest saasteallikast välisõhku;
   
4. 3) jäätmete käitlemine;
   
5. 4) maavara kaevandamine;
   
6. 5) kiirgustegevus.
   
7. (2) Keskkonnaloa olemasolu käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tegevuseks on vajalik seadusega sätestatud juhtudel.
   
8. (3) Keskkonnaluba ei anta tegevuseks, milleks on vajalik keskkonnakompleksluba.
   
9. (4) Kui käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tegevused on omavahel ruumiliselt või tehnoloogiliselt seotud, antakse nendeks tegevusteks üks keskkonnaluba.
   

1. KeÜS § 41 loetleb tegevused, milleks on keskkonnahäiringute vältimise ja vähendamise eesmärgil nõutav keskkonnaluba. KeÜS § 41 lg-s 1 loetlemata tegevuste lubatavust keskkonnaloa andmisel ei hinnata ning seda luba muudeks tegevusteks kasutada ei saa. Küll aga on võimalik, et keskkonnaluba jäetakse andmata juhul, kui loa andmise välistavad muud piirangud või asjaolud, mis võivad kaasa tuua tegevuse õigusvastasuse. Teisisõnu võidakse loa andmisel hinnata mitte üksnes soovitud tegevusega kaasnevaid võimalikke keskkonnahäiringuid, vaid kavandatava tegevuse lubatavust laiemalt, nt kontrollida loa taotlejal ärikeelu olemasolu jm seadustest tulenevaid piiranguid (vt KeÜS § 52 kommentaar p 2.4.3). Juhul kui kavandatava tegevuse jaoks on nõutav veel mõne loa olemasolu, siis üksnes keskkonnaloa olemasolust ei piisa. Seaduses pole selliste lubade kehtestamise järjekorda aga üldjuhul kindlaks määratud.

2. KeÜS § 41 lg-s 1 toodud loetelu on üldist laadi ning kirjeldab tegevusi üksnes valdkonniti. Mida selles loetelus toodud tegevuste all konkreetselt mõistetakse, selgub vastavat keskkonnaõiguse valdkonda reguleerivast eriseadusest, kus loaga kaetud tegevused loetletakse detailsemalt. Lisaks KeÜS § 41 lg-s 1 toodud tegevuste määratlemisele on teiste seadustega kindlaks määratud ka selliste tegevuste ulatus, milleks keskkonnaloa olemasolu on nõutav (nt tarbitava põhjavee maht ööpäevas, millest alates selline veekasutus vajab Keskkonnaameti luba, või maavarade maht, mida kindlas piirkonnas teatud aja jooksul soovitakse kaevandada). Mitte igaks tegevuseks, millega kaasneb gaasi või tahkete osakeste välisõhku paiskumine, ei ole vaja riigi luba. Sellised piirmäärad tuleks detailselt sätestada erinevate keskkonnakaitse valdkondade lõikes ning regulatsiooni eesmärki silmas pidades ei sobi need KeÜS loamenetluse peatükki, vaid keskkonnaõigust reguleerivatesse eriseadustesse.

2.1. Keskkonnaloaga hõlmatud tegevuste hulka kuuluvad valdavalt sellised tegevused, millest lähtuv keskkonnahäiring on keskmise suurusega, ehk teisisõnu: mõju keskkonnale on niivõrd oluline, et tegevuse jaoks on vajalik luba, ent ei ole siiski keskkonda sedavõrd mõjutav, et vajalik oleks kompleksluba. Sageli nõuab keskkonnaloa olemasolu nt maavara kaevandamine karjäärides. KeÜS § 41 lg-s 1 on hõlmatud kõik peamised keskkonnahäiringuid põhjustavad tegevused. Loeteluga ei ole hõlmatud aga mitmed keskkonna kasutamisega seotud tegevused, nagu elusorganismide loodusest eemaldamine, geneetiliselt muundatud organismide keskkonda viimine ega vahetu fauna või floora kasutus (st jahipüük, kalastamine, metsaraie, võõrliikide keskkonda viimine või kaitset vajavate taimeliikide looduslikust kasvukohast eemaldamine). Need tegevused ei too üldjuhul kaasa samaaegselt muid keskkonnahäiringuid. Näiteks ei teki jahipidamise käigus keskkonnale muid mõjusid peale mõne isendi loodusest eemaldamise – samaks jäävad nii välisõhu kvaliteet, pinna- ja põhjavee kvaliteet kui ka maavaravarud. Selliste tegevuste koondamine mitut kaitse-eesmärki hõlmava loa alla, milleks keskkonnaluba kahtlemata on, ei annaks praktilist kasu menetluslikult ega keskkonnakaitse seisukohalt. Samal põhjusel ei ole keskkonnaluba nõutav geoloogilisteks uurimistöödeks. Nendeks tegevusteks on ette nähtud muudest seadustest (MaaPS, LKS, JahiS jne) tulenevad load. Kui tegevus on KeÜS § 41 lg-s 1 toodud loeteluga hõlmatud, ent sellega ei kaasne mõjusid mitmele erinevale keskkonnaelemendile või selline tegevus ei hõlma mitut lõikes 1 nimetatud tegevust, siis antakse selleks tegevuseks ikkagi keskkonnaluba, mitte mõni muu, kitsamat valdkonda reguleeriv luba (küll aga on see sel juhul kitsama, üksnes soovitud tegevust hõlmava sisuga).

2.2. Mitte kõik keskkonnakaitse eesmärgil nõutavad load ei ole käsitatavad keskkonnaloana (vt KeÜS § 40 kommentaari). KeÜS § 41 lg-s 1 loetletud tegevusteks on vajalik just keskkonnaloa taotlemine, mis tähendab, et ilma keskkonnaloata neid tegevusi teha ei saa. Ainsaks erandiks on siinkohal keskkonnakompleksluba, mis asendab keskkonnaluba (KeÜS § 41 lg 3). KeÜS § 41 lg-s 3 nähakse ette, et keskkonnakompleksloa nõude olemasolul ei ole keskkonnaluba vaja. Mõlema loa samaaegne nõudmine ei ole vajalik, sest sama tegevuse keskkonnamõjusid uuritakse juba keskkonnakompleksloa andmisel.

3. Keskkonnakompleksloa mõiste on sätestatud THS §-s 7 ja selle menetlus THS 2. peatüki 2. jao 2. jaotises. Loa muutmist reguleerib sama jao 4. jaotis. Keskkonnakompleksloa sisulise erinevuse kohta keskkonnaloast vt KeÜS § 40 kommentaari.

3.1. Kui isik esitab keskkonnaloa taotluse tegevuseks, milleks on vaja keskkonnakompleksluba, tuleb loa andjal tõlgendada taotlust keskkonnakompleksloa taotlusena, lähtudes taotluse esitaja eesmärgist. Õige ei oleks keskkonnaloa taotluse rahuldamata jätmine pelgalt põhjusel, et tegevuseks on vajalik keskkonnakompleksluba. Kui keskkonnaloa taotluses ei ole esitatud kõiki nõutavaid andmeid, mis on vajalikud keskkonnakompleksloa taotluse esitamisel, tuleb taotluse esitajale anda tähtaeg taotluse puuduste kõrvaldamiseks vastavalt THS § 30 lg-le 3. Kui taotluse esitaja ei nõustu loa andja seisukohaga, et tegevuseks on vajalik keskkonnakompleksluba, ning taotleb jätkuvalt keskkonnaloa andmist, on tal võimalik vaidlustada loa andmise menetluses selliseid menetlustoiminguid, mis juba ette välistavad menetluse tulemusel keskkonnaloa andmise, eeldusel, et selline menetlustoiming tingiks kompleksloa menetluse tulemusel vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise (HKMS § 45 lg 3). Samas on taotluse esitajal ka võimalus oodata ära kompleksloa menetluse tulemus ja taotluse rahuldamata jätmise korral vaidlustada see tühistamisnõudega põhjusel, et tegevuseks ei ole kompleksloa andmine vajalik. 

4. Kui keeld taotleda ja anda samaks tegevuseks mitut keskkonnaluba tuleneb juba keskkonnaloa määratlusest (vt KeÜS § 40 ja § 41 lg 1), siis KeÜS § 41 lg-s 4 on seatud keeld keskkonnaloa osadeks jagamiseks tegevuse kirjeldamise kaudu sama asukoha erinevates nurkades või tegevusprotsessi tehnoloogiliselt osadeks jaotades.

4.1. Sellise piirangu eesmärk on vältida olukorda, kus erinevate loamenetluste tõttu kaoks loa andjal, puudutatud isikutel ja avalikkusel arusaam isiku poolt selles asukohas toimuva tegevusega kaasneva keskkonnahäiringu tegelikust ulatusest. Loa andmise menetluse läbipaistvuse eesmärgil peavad keskkonnale tekkivad mõjud olema sama menetluse raames tervikuna hoomatavad ja hinnatavad, et vajadusel saaks läbi viia KMH. Ka juba toimuva või lubatud tegevuse muutmisel või laiendamisel tuleb seetõttu muuta olemasolevat keskkonnaluba, et tegevuse iseloom ja tekkiv häiring oleks kirjeldatud kogumis.

4.2. Tegevuste ruumiline seotus eeldab tegevuste toimumist sedavõrd lähestikku, et nendest tekkivad häiringud ei ole üksteisest olemuslikult eristatavad. Näiteks ei ole välisõhu kaitse seisukohalt tõenäoline, et saasteained leviksid erinevates suundades teineteist võimendamata. Tõenäoline ei ole ka, et maavara kaevandamisel erinevates karjäärides kaasnevaid häiringuid taimestikule, loomastikule ja pinna- ning põhjaveele tuleks kõrvaldada täpselt samal viisil. Loa andjal on selle nõude sisustamisel diskretsioon, mida saab sisustada keskkonnakaitselistest eriteadmistest lähtuvate üldiste põhimõtete abil ja konkreetse olukorra puhul üksikjuhtumi põhiselt. Kui mõnel juhul saab ruumiliselt seotuks pidada sama tegevust mõnesaja meetri ulatuses (nt kaevandamine), siis on võimalik, et sõltuvalt keskkonnatingimustest võib tunduvalt lähemal asuvaid tegevusi pidada ruumiliselt eraldiseisvaks, nt kui veekasutuse mõjud teisele lähedalasuvale alale mõju ei avalda.

4.3. Tegevuste tehnoloogiline seotus on samuti määratlemata õigusmõiste, mida keskkonnaloa andja saab konkreetsetest asjaoludest lähtudes sisustada, pidades silmas eesmärki tagada loa andmise menetluses parem avalikkuse kaasamine ja keskkonna kõrgetasemeline kaitse. Tegevused on tehnoloogiliselt seotud juhul, kui üksused tegutsevad sama lõppeesmärgi nimel ning ühe toimimine ilma teiseta konkreetses asukohas ei oleks võimalik või otstarbekas (nt on jäätmete sorteerimisjaamad eraldi asukohtades, ent ladestuskoht ja käitaja on samad). Tehnoloogiliselt ei ole seotud nt lähestikku paiknevad sigala ja lihatööstus, sest neid on otstarbekas rajada ka juhul, kui need asuvad teineteisest oluliselt kaugemal. Seotud võivad olla aga maavara kaevandamine ja selle edasitöötlemine lähipiirkonnas eeldusel, et maavara väärtus ei õigusta selle kaugele transportimist enne edasist töötlemist. Tegevuste tehnoloogilise seotuse kohta vt ka KeÜS § 6 lg 1 kommentaari (p 8).