§ 52. Keskkonnaloa andmisest keeldumine

1. (1) Keskkonnaloa andja keeldub keskkonnaloa andmisest, kui:
   
2. 1) keskkonnaloa taotlust ei ole esitanud isik, kes taotlusest nähtuvalt loaga lubataval tegevusalal tegutseb;
   
3. 2) keskkonnaloa taotlejal ei ole tegevuskoha omaniku nõusolekut viimase omandis oleva kinnisasja kasutamiseks või taotletava tegevuse mõjualal asuva kinnisasja omaniku nõusolekut, juhul kui seaduse kohaselt on mõjualal asuva kinnisasja omaniku nõusolek nõutav või taotletav tegevus kahjustab mõjualal asuva kinnisasja omaniku huve;
   
4. 3) taotletavas tegevuses ei rakendata parimat võimalikku tehnikat, kui selle rakendamise nõue on sätestatud õigusaktiga;
   
5. 4) kavandatav tegevus ei vasta õigusaktidega sätestatud nõuetele;
   
6. 5) taotluses on esitatud olulise tähtsusega valeandmeid või keskkonnaloa taotlejale on viimase nelja kuu jooksul keeldutud sama tegevuse jaoks luba andmast valeandmete esitamise tõttu;
   
7. 6) tegevusega kaasneb keskkonnaoht, mida ei ole võimalik vältida, välja arvatud juhul, kui huvi keskkonnaloa andmiseks on ülekaalukas ja tegevusel puudub mõistlik alternatiiv ning on võetud ohu vähendamise meetmed;
   
8. 7) loa alusel kavandatava tegevuse käigus kasutatakse loodusvarasid ilmselt ebaotstarbekalt või põhjustatakse loodusvarade seisundi olulist halvenemist, arvestades taastuva ja taastumatu loodusvara säästva kasutamise põhimõtet;
   
9. 8) keskkonnaloa alusel kavandatava tegevusega kaasnevate heidete lisandumisel oleks keskkonna kvaliteedi piirväärtus ületatud. Erandina võib keskkonnaloa anda juhul, kui keskkonna kvaliteedi piirväärtus ületatakse, kuid üksnes kuni kuue kuu vältel ning huvi loa andmiseks kaalub üles keskkonnariski;
   
10. 9) keskkonnaloa alusel kavandatava tegevusega kaasnevate heidete lisandumisel tekkiv keskkonnahäiring tooks kaasa vajaduse keskkonna kvaliteedi piirväärtuse järgimiseks edaspidi keelduda keskkonnaloa väljastamisest teisele isikule ning avalik huvi keskkonnahäiringu vältimiseks mitte anda taotletud luba on kaalukam kui huvi taotletava keskkonnaloa andmiseks;
    
11. 10) muul seadusega sätestatud alusel.
    
12. (2) Käesoleva paragrahvi lõike 1 punktis 8 nimetatud alusel võib keskkonnaloa andmisest keelduda, kui keskkonna kvaliteedi piirväärtuse järgimist taotletava keskkonnaloa andmisel ei saa tagada teise keskkonnaloa muutmise või kehtetuks tunnistamisega käesoleva seaduse § 59 lõike 1 punktis 3 sätestatud alusel.
    
13. (3) Kui keskkonnaloa andmisest mõneks taotluses märgitud tegevuseks võib keelduda, tuleb taotleja soovi korral luba anda taotluses märgitud tegevuseks, milleks loa andmine on lubatav.
    
14. [RT I, 08.07.2014, 3 - jõust. 01.08.2014]
    

1. KeÜS § 52 võib õigustatult pidada üheks olulisemaks keskkonnaloa andmist reguleerivaks paragrahviks, kuna see sätestab õiguslikud alused, millal keskkonnaloa andja võib loa andmisest keelduda. Sisuliselt sätestab see loa andmise põhilised eeldused. Valdavatel juhtudel, mil haldusorgan kaalub keskkonnaloa andmist, tuleb tal kontrollida loast keeldumise aluste esinemist ja hinnata sellise keeldumise lubatavust KeÜS §-s 52 sätestatu alusel.  Keeldumise aluse puudumisel tuleb keskkonnaluba väljastada. Paragrahvis 52 sätestatud keskkonnaloa väljastamisest keeldumise alused ei ole antud ammendavana, sest valdkondlikud eriseadused võivad sisaldada täiendavaid keeldumise aluseid, millele viitab ka antud paragrahvi lõike 1 punkt 10. Samuti võivad eriseadused mõnda keeldumise alust täiendada või selle kohaldamist piirata.

2. KeÜS § 52 lg-s 1 on sätestatud rida juhtumeid, mille puhul tuleb keskkonnaloa andmisest kindlasti keelduda.

2.1. KeÜS § 52 lg 1 p-st 1 nähtub nõue, et keskkonnaloa taotluse peab esitama isik, kes kavandataval tegevusalal ka tegutsema asub.

2.1.1. Keskkonnaloa omamisega on sageli seotud erinevad õiguslikud tagajärjed (nt keskkonnatasu maksmise kohustus – KeTS § 5 lg 1), mistõttu ei ole vähetähtis, kellele keskkonnaluba väljastatakse. Muuhulgas ei saa õigusselguse tagamiseks lubada põhimõttelist lahknevust loa järgi õigustatud isiku ning tegeliku keskkonnakasutaja vahel. Normi eesmärk on suunata potentsiaalseid taotlejaid taotlema keskkonnaluba sellele isikule, kes selle alusel ka tegutsema asub. Kui taotleja side kavandatava tegevusega on nõrk, riskitakse sellega, et loa väljaandja võib selle väljaandmisest keelduda. Vaieldavam on, kuidas lahendada piirsituatsioone, kus juba keskkonnaloa menetluses on selge, et loa taotleja ise füüsiliselt vastavat tegevust läbi ei vii. Lähenemine sellele küsimusele ei saa olla ka liialt kitsendav. Senises praktikas on näiteks maavara kaevandamislubadele kantud eraldi isikutena loa omaja ning kaevandaja andmed ning selle võimaluse näeb ka maapõueseadus otseselt ette. Samuti võib ette kujutada erinevaid olukordi, kus loa omaja ei pruugi olla füüsiliselt keskkonnaluba nõudva tegevuse läbiviija (kasutatakse alltöövõtjaid vms). KeÜS kommentaaride autorite arvates ei ole välistatud keskkonnaloa väljastamine isikule, kes keskkonnaluba nõudvat tegevust üldisemalt suunab ja korraldab, ehkki ta ise ei pruugi vahetult selle tegevusega hõivatud olla. Kui loa andjale aga menetluses selgub, et loa taotleja ise vastava tegevusega tegelema ei hakka ning ta isegi mitte ei kontrolli ega korralda seda tegevust (nt alltöövõtulepingu või muu sellise kokkuleppe kaudu), tuleb kõne alla sellele isikule loa väljastamisest keeldumine.

2.1.2. Kindlasti ei ole KeÜS § 52 lg 1 p-st 1 lähtuvalt välistatud teise isiku esindamine ja keskkonnaloa taotluse esitamine teise isiku nimel. Haldusmenetluses võib kasutada ka esindajat, kusjuures esindusõigus antakse kirjaliku volitusega (HMS § 13 lg-d 1 ja 2). Taotluse esitamine ei ole olemuslikult toiming, mida peaks tegema isiklikult. Praktikas on esindajateks olnud näiteks loataotluse koostamist nõustanud keskkonnavaldkonna konsultandid või maavara kaevandamisloa puhul mäetehnika spetsialistid. Keskkonnaloa andmist taotlevaks isikuks ehk taotlejaks, kes luba soovib saada (vt ka HMS § 11 lg 1 p 1), peab sellisel juhul olema siiski lubatavat tegevust alustav isik. Samuti ei saa kommenteeritavast punktist tuletada keeldu juba väljaantud luba teisele isikule üle anda, arvestades, et vastav võimalus on seadusega otseselt ette nähtud (vt KeÜS § 60 kommentaare).

2.2. Kui keskkonnaloa alusel kavandatav tegevus eeldab mõne kinnisasja kasutamist või kui taotletav tegevus kahjustab mõjualal asuva kinnisasja omaniku huve, nõuab KeÜS § 52 lg 1 p 2, et keskkonnaloa taotlejal oleks kinnisasja omaniku nõusolek.

2.2.1. Juba omandiõigusest tuleneb, et ilma omaniku nõusolekuta ei või omandit kasutada ja keskkonnaluba ei anna automaatselt õigust ilma omaniku nõusolekuta kinnisasja kasutada. Segaduste vältimiseks ja suurema õigusselguse tagamiseks on siiski ette nähtud, et ilma omaniku nõusolekuta üldjuhul keskkonnaluba ei väljastata. Samas võivad olla erinevates valdkondlikes seadustes selle üldreegli suhtes kehtestatud ka erandid. Näiteks kehtiva maapõueseaduse kohaselt keeldutakse kaevandamisloa andmisest, kui loa taotlejal ei ole eraisikule kuuluva maavara kaevandamiseks maa kasutamise õigust, seevastu riigile kuuluvat maavara sisaldava kinnisasja omaniku nõusoleku puudumine maavara kaevandamise loa andmisest keeldumise aluseks ei ole. Selliselt riigi maavara suhtes väljastatud kaevandamisluba ei anna siiski veel õigust minna omaniku nõusolekuta tema kinnisasjale maavara kaevandama, sest kaevandamisluba ei võta omanikult ära tema omandi kaitse õigusi.

2.2.2. KeÜS § 52 lg 1 p-s 2 nimetatud teine alternatiiv viitab, et mõni eriseadus võib näha ette vajaduse omada keskkonnaloa saamise eeldusena taotletava tegevuse mõjualal asuva kinnisasja omaniku nõusolekut. Millist ala saab pidada konkreetsel juhul mõjualaks, on faktiküsimus ja see sõltub konkreetsest tegevusest. Kui mõjuala ei ole valdkondlikus õigusaktis täpsustatud, tuleks selleks üldiselt pidada sellist ala, millel avalduvad olulisemad mõõdetavad tegevuse mõjud. Ühe näitena võiks kõne alla tulla näiteks veekogu paisutamine  (vt RKTKo 19.04.2011, 3-2-1-12-11), kus veetaseme tõstmine veekogus ei ole ehk käsitatav kõigi kaldakinnisasjade kasutamisena, kuid piirkond, millel tekib arvestatav veetaseme tõus, võiks olla käsitatav mõjualana.

2.2.3. Keerulisem on sisustada olukorda, kus puudub taotletava tegevuse mõjualal asuva kinnisasja omaniku nõusolek ja taotletav tegevus kahjustab mõjualal asuva kinnisasja omaniku huve. Eelnevast nähtuvalt on mõjuala määratlemine hinnanguline ja konkreetsest olukorrast sõltuv. Samuti on hinnanguline ka see, mida saab pidada kinnisasja omaniku huvide kahjustamiseks. Selle täpsem sisustamine jääb kohtupraktika ülesandeks, kuid tuleb nentida, et selle laiendav tõlgendus võiks anda tulemuse, kus keskkonnalubasid saaks anda vaid teatud hulga naabrite nõusolekute olemasolul. See aga ei ole ilmselt olnud kõnealuse sätte mõtteks. Kaasaja keskkonnaõiguse nõuded, sealhulgas piirmäärad, on eelduslikult isikute huvide kaitseks piisavad ja nende järgimisel peaks üldjuhul saama keskkonnaluba eeldavaid tegevusi läbi viia.

2.2.4. Kindlasti on huvide kahjustamise künnis oluliselt kõrgem sellest seosest, mille järgi määratletakse isikute ring, kes tuleb menetlusse kaasata. Näiteks kui puudutatud isikute määratlemiseks on piisav tõenäosus, et keskkonnaloa andmisega võidakse kellegi õigusi rikkuda (vt KeÜS § 46 lg 1), siis KeÜS § 52 lg 1 punktis 2 ei räägita enam õiguste rikkumise võimalikkusest, vaid leitakse, et keskkonnaloa andmisest saab keelduda, kui tegevus kahjustab mõjualal asuva kinnisasja omaniku huve. See eeldab, et keskkonnaloa väljastamise eelduseks oleva nõusoleku vajadus tõusetub siis, kui mõjualal asuva kinnisasja omaniku huvide kahjustamine (mitte üksnes selle tõenäosus) on tõendatud. Lisaks saaks tõlgendamisel appi võtta AÕS § 143 lg 1, mille järgi ei ole kinnisasja omanikul õigust keelata gaasi, suitsu, auru, lõhna, tahma, soojuse, müra, põrutuste ja muude seesuguste teiselt kinnisasjalt tulevate mõjutuste levimist oma kinnisasjale, kui see ei kahjusta oluliselt tema kinnisasja kasutamist ega ole vastuolus keskkonnakaitse nõuetega. Kuna seesuguseid mõjusid peab kinnisasja omanik taluma, saaks tema nõusoleku vajadus tõusetuda siis, kui keskkonnaloa menetluses on selgelt tuvastatav, et kavandatav tegevus kahjustab oluliselt teise isiku kinnisasja kasutamist.

2.3. Kuigi keskkonnaloa taotleja peab keskkonnakaitse põhikohustustest ja käitaja kohustustest tulenevalt rakendama erinevaid meetmeid oma tegevusest lähtuvate mõjude vähendamiseks, sealhulgas peab käitaja kasutama säästlikult tootmise sisendeid (KeÜS § 17), ei sätesta KeÜS üldkehtivat parima võimaliku tehnika rakendamise kohustust. THS järgi on parim võimalik tehnika tehnilise arendustegevuse ning selles rakendatavate töömeetodite kõige tõhusam ja kõige paremini välja arendatud tase (THS § 8 lg 1). Kuna keskkonnalubasid antakse väga erinevateks tegevusteks, siis oleks ebamõistlik nõuda absoluutselt iga keskkonnaloa menetluse puhul parima võimaliku tehnika väljaselgitamist ning selle kasutamise kontrollimist. Seetõttu on eeldatud, et parima võimaliku tehnika kasutamise kohustus ja selle ulatus sätestatakse valdkondlikus seaduses. Mõnes valdkonnas on parima võimaliku tehnika nõue rangem ja konkreetsem (nt komplekslubade puhul, vt THS § 26 lg 1 p 3, § 42), teises aga paindlikum (nt JäätS § 21 lg 2 p 1; VÕKS § 88 lg 1).

Seega tuleb keskkonnaloa andmise menetluses loa andjal kontrollida, kas mõni õigusakt vastavas valdkonnas sätestab konkreetsel juhul parima võimaliku tehnika rakendamise kohustuse. Kui selline kohustus on olemas, toob tegevuse parimale võimalikule tehnikale mittevastavus kaasa ka loa andmisest keeldumise (arvestades seaduses sätestatud kaalutlusruumi ja võimalikke erandeid). Kui tegevus ei ole parima võimaliku tehnika rakendamise nõudega põhimõttelises vastuolus, on võimalik seada parima võimaliku tehnika rakendamise nõue keskkonnaloa tingimusena ja seda tuleb üldjuhul eelistada keskkonnaloa andmisest keeldumisele (HMS § 3 lg 2, § 5 lg 2).

2.4. Valdkondlikud seadused võivad sätestada lisaks ka erinevaid, eeskätt tegevuse sisule esitatavaid nõudeid. Kui kavandatav tegevus neile nõuetele ei vasta, esineb alus loa andmisest keelduda (KeÜS § 52 lg 1 p 4). Eriseadustes on sellisteks mittevastavuse juhtudeks sätestatud eraldi loa andmisest keeldumist õigustavad normid. Näiteks on KeHJS § 24 lg-s 3 sätestatud, et tegevusluba ei anta, kui arendajal ei ole võimalik määratud keskkonnanõudeid täita. Ka seda olukorda saab pidada KeÜS § 52 lg 1 p-s 4 või ka p-s 10 sätestatud juhtumiks. Eeskätt on aga antud normis silmas peetud tegevuse sisule esitatavaid keelde või nõudeid. Näiteks kui laeval soovitakse põletada jäätmeid, tegevuseks kavandatavas jäätmekäitluskohas ei rakendata nõutud meetmeid või kavandataval vee paisutamisel ei tagata kalade läbipääsu, siis vastavalt KeÜS § 52 lg 1 p-le 4 on õigustatud keskkonnaloa andmisest keeldumine.

2.4.1. KeÜS § 52 lg 1 p 4 ei pruugi olla piiratud ainult konkreetset tegevust reguleerivate nõuetega (näiteks jäätmekäitluse puhul JäätS-ga). Arvestades, et keeldumise alus on seotud mittevastavusega õigusaktides sätestatud nõuetele üldisemalt, tekib ka küsimus, kuidas läheneda keskkonnaloa andmisel erinevatele nõuetele, mis ei reguleeri vahetult konkreetset tegevust. Kuna keskkonnalubade andmise eesmärk on tegeleda eeskätt keskkonnaküsimustega (vt ka KeÜS § 1 kommentaare), siis kuulub selle normi kohaldamisalasse ilmselt ka vastuolu teiste keskkonnaseadustiku eriosa seadustega, näiteks LKS nõuetega.

2.4.2. Keerulisem on küsimus väljaspool keskkonnaõigust seisvatest õigusnormidest, millega üks või teine tegevus võib vastuolus olla. Üheks aktuaalseks näiteks on kindlasti planeerimis- ja ehitusõigus, sealhulgas kehtestatud planeeringud. Sellele küsimusele ei ole kommentaaride autorite hinnangul seaduse sõnastuse ega kohtupraktika pinnalt võimalik hetkel ühest vastust anda. Ühelt poolt võiks sätte üldise sõnastuse tõttu jaatada keeldumise võimalust ka väljapoole keskkonnaõigust jäävate normidega vastuolu korral. Samas tuleb neid keeldumise aluseid hinnata siiski keskkonnaseadustiku ja keskkonnaloa andja kui haldusorgani pädevuse valguses. Riik on moodustanud keskkonnahaldusorganid eeskätt keskkonnaväärtuste sisuliseks kaitseks ja sellest lähtuvalt võiks sisustada ka loa kontrollieseme. Üldist isikute tegevuse seaduslikkuse kontrolli, mis paratamatult sellise laiendava tõlgendusega kaasneks, ei saa pidada nende põhiülesandeks. Seega peaks olema keskkonnaloa andja ülesanne kontrollida eeskätt õigusnormide täitmist keskkonda mõjutavast vaatepunktist.

2.4.3. Kui keskkonnaloa andja peab teostama ka teiste valdkondade õigusaktidele vastavuse kontrolli, kasvatab see ühelt poolt selle haldusorgani halduskoormust ning teiselt poolt võib tekitada nn topeltkontrolli olukorra ehk samade eelduste kontrolli käigus mitme haldusorgani sekkumise isiku põhiõigustesse. Mitmekordse kontrolli puhul võib kaasneda ka oht, et erinevad haldusorganid võivad hakata tegema vastuolulisi otsuseid, mis muu hulgas kahjustaks avaliku võimu usaldusväärsust ja õiguskindlust üldisemalt. Näiteks võib tekkida kohaliku omavalitsuse üksuse ja keskkonnaloa andja vahel konflikt selles, kas kavandatav tegevus vastab kohaliku omavalitsuse üksuse organi poolt kehtestatud planeeringule. Tuleb tõdeda, et küsimus teiste valdkondade õigusnormide kontrollimise vajadusest, lubatavusest ja ulatusest keskkonnaloa menetluses ei ole ühemõtteliselt selge ning jääb seega kohtupraktika lahendada. Näiteks maavara kaevandamisloa puhul on Riigikohus leidnud, et kaevandamist välistava planeeringu olemasolul ei tule kaevandamisloa andmisest keelduda. Samas ei teki arendajal sellise loa saamisel veel õigust kaevandamiseks, vaid selleks tuleb planeeringut muuta või uus planeering kehtestada (RKHKo 15.10.2013, 3-3-1-35-13, p 19–20).

2.4.4. Õigusaktides sätestatud nõueteks on vaatamata oma üldisele sisule ka KeÜS 3. peatükis sätestatud käitaja kohustused. Seejuures tuleb muidugi arvestada, et valdav osa käitaja kohustustest kuulub täitmisele juba loa saamise järgselt tegevuse käigus ning nende kohustuste täitmise ennetava hindamise võimalused on piiratud. Teatud käitaja kohustuste (nt KeÜS § 18) rikkumise ilmselgetel juhtudel võiks siiski tulla kõne alla ka loa andmisest keeldumine, kuigi võib eeldada, et praktikas ei tule kuigi sagedasti ette selliseid situatsioone, kus keeldumine on võimalik üksnes sellise suhteliselt keeruka õigusliku konstruktsiooni kaudu (mitte näiteks mõne teise KeÜS § 52 lg 1 punkti alusel). Tulenevalt sellest, et keskkonnaloa andmisest keeldumine on isiku jaoks üldjuhul suhteliselt koormav otsus ning KeÜS 3. peatükis sätestatud käitaja kohustused ei ole sõnastatud selgete ja konkreetsete käitumisjuhistena, peab keskkonnaloa andja sellisel alusel loast keeldumise korral selgelt välja tooma, millist tegevust saab käitajalt mõistlikult eeldada, ning ühtlasi ka tõendama, et käitaja tegevus sellele standardile ei vasta.

2.5. Loa andmisest keeldumise toob kaasa ka valeandmete esitamine (KeÜS § 52 lg 1 p 5), kuid võrreldes varasemate õigusaktidega on seda keeldumise alust oluliselt täpsustatud. Esiteks saab keeldumise kaasa tuua vaid olulise tähtsusega valeandmete esitamine. Olulise tähtsusega andmeteks tuleb pidada selliseid andmeid, mis mõjutavad märkimisväärselt  keskkonnaloa andmise otsustamist. Teise täpsustusena on lisatud, et valeandmete esitamine ei võta isikult loa saamise võimalust jäädavalt. Seadusest tulenevalt ei saa keskkonnaluba neljakuulise perioodi jooksul, arvates varasemast sellel alusel keskkonnaloa väljastamisest keeldumisest. Ei ole üheselt selge, kas antud sätte mõttes on valeandmetena käsitatav lihtsalt objektiivselt väär teave või on oluline ka taotleja subjektiivne arusaam andmete ebaõigsusest. Tallinna Ringkonnakohus on EhS § 24 lg 1 p 6 kontekstis (seejuures kommenteeritavale punktile sarnase varasema redaktsiooni pinnalt, kus ei sisaldunud sõna teadvalt) leidnud, et üldjuhul saab valeandmete esitamisest rääkida siis, kui taotluse esitaja on soovinud mingi tegelikkusele mittevastava informatsiooni esitamisega haldusorganit kallutada endale soodsa otsustuse tegemise suunas (TlnRKo 09.04.2009, 3-07-1655, p 13). Kommentaari autorite arvates on kohane sellist tõlgendust rakendada ka antud sätte puhul.

2.6. Loa andmisest keeldumise toob kaasa ka olukord, kus tegevusega kaasneb keskkonnaoht, mida ei ole võimalik vältida, välja arvatud juhul, kui huvi keskkonnaloa andmiseks on ülekaalukas ja tegevusel puudub mõistlik alternatiiv ning on võetud ohu vähendamise meetmed (KeÜS § 52 lg 1 p 6). See keskkonnaloa andmisest keeldumise alus on seotud vältimispõhimõttega ning KeÜS §-ga 10, mis sätestab, et keskkonnaohtu tuleb vältida ning keskkonnaohtu või olulist keskkonnahäiringut tuleb taluda, kui tegevus on vajalik ülekaaluka huvi tõttu, puudub mõistlik alternatiiv ja keskkonnaohu või olulise keskkonnahäiringu vähendamiseks on võetud vajalikud meetmed. Üldjuhul tuleb keskkonnaohtu vältida, ehk teisisõnu rakendada selliseid meetmeid, millega viiakse olulise keskkonnahäiringu tõenäosus nii väikeseks, et keskkonnaohust ei ole enam põhjust rääkida. Samas ei ole alati võimalik keskkonnaohtu täielikult vältida. Sellisel juhul tuleb täiendavalt hinnata, kas tegevuse lubamise poole kallutav huvi on keskkonnaohuga võrreldes piisavalt kaalukas. Lisaks tuleks hinnata, kas tegevusele leidub mõistlikke alternatiive ning kas keskkonnaohu või olulise keskkonnahäiringu vähendamiseks on võetud vajalikud meetmed (vt KeÜS § 10 kommentaare).

2.7. Loa andmisest keeldumise toob kaasa ka loodusvarade ilmselge ebaotstarbekas kasutamine või loodusvarade seisundi olulise halvenemise põhjustamine (KeÜS § 52 lg 1 p 7). See keeldumise alus on seotud KeÜS §-s 13 sätestatud loodusvarade säästliku kasutamise põhimõtte ning KeÜS §-s 17 sätestatud käitaja kohustusega. Selle sätte eesmärgiks ei ole anda loa andjale ulatuslikku õigust hinnata detailselt kõikide taotlejate puhul näiteks nende tootmissisendite kasutamise otstarbekust. Loa andmisest keeldumine saab selle sätte alusel kõne alla tulla siiski ilmselgetel juhtudel, kus taotleja soovib ressursse kasutada selgelt ebaotstarbekalt või raiskavalt. Seejuures tuleb konkreetset taotlust eraldi hinnata ning haldusorganil on ulatuslik põhjendamiskohustus, millistel kaalutlustel ta peab näiteks loodusvarade kasutamist ilmselgelt ebaotstarbekaks. Arvestada saab muu hulgas sarnaste ettevõtjate tavapärase praktikaga. Näiteks kui kaevandamisel kavandatakse jätta maavarast nn tervikud, mida välja ei kaevandata, saab hinnata, kas tervikutest tekkiv kadu on sektoris tavapärane ja mõistlik. Kui kaevandamise tehnoloogia põhjustab ebamõistlikult suuri maavara kadusid, tõusetub küsimus nimetatud keeldumise aluse esinemisest. Ressursside kasutamise tingimused võivad olla ka osaks parima võimaliku tehnika kasutamise nõudest ja selle rakendamise kohustuse korral on loa andja kontroll ulatuslikum. Samuti võivad loodusvarade otstarbeka kasutamise määratlemisel olla abiks valdkondlikud arengukavad.

2.8. Keskkonnalubade kui keskkonnakasutuse reguleerimise ühe instrumendi eesmärk on tagada teatud nõuetele vastav keskkond. Kui keskkonna kvaliteedi piirväärtused (KeÜS § 7 lg 3) on kehtestatud, siis tuleb loa väljastamisel nende piirväärtustega arvestada (KeÜS § 54). Kui aga keskkonnaloa alusel kavandatava tegevusega kaasnevate heidete lisandumisel oleks keskkonna kvaliteedi piirväärtus ületatud ning neid heiteid ei saa ka täiendavalt vähendada, ei ole KeÜS § 52 lg 1 p 8 kohaselt loa andmine lubatud. Erandina võib keskkonnaloa anda, kui kvaliteedi piirväärtust ületatakse kuni kuue kuu vältel ning huvi loa andmiseks kaalub üles keskkonnariski. Ajutist piirmäärade ületamist võib esineda näiteks uute seadmete või puhastusseadmete käivitamise ja häälestamise perioodil, kuna see võib tehnoloogiast sõltuvalt olla raskesti või üldse mitte välditav. Siinjuures tuleb arvestada, et tegemist on üldnormiga, mille suhtes võivad eriosas olla sätestatud nii rangemad (piirväärtust ei tohi üldse ületada), leebemad (teatud piirmäärade puhul võib olla lubatav nende ületamine pikema perioodi jooksul) kui ka täpsustavad nõuded.

2.8.1. Selle keeldumise alusega (KeÜS § 52 lg 1 p 8) on seotud sama paragrahvi lõige 2, millest tulenevalt punktis 8 sätestatud keskkonna kvaliteedi piirväärtuste ületamise korral on keskkonnaloa andjal vajalik kontrollida üle teised piirkonna piirväärtuste täitmist mõjutavad keskkonnaload. Kui näiteks parima võimaliku tehnika või õigusnormide muutumise tõttu oleks võimalik mõnda teist keskkonnaluba muuta (nt lubatud heite piirväärtusi vähendada), tuleb pigem muuta teist keskkonnaluba, et teha selliselt ruumi ka uuele tegevusele. Teise isiku keskkonnaloa muutmine ei tohi enesestmõistetavalt toimuda kergekäeliselt ega sattuda vastuollu usalduse kaitse põhimõttega (vt KeÜS § 59 lg 1 p 3 kommentaare), mistõttu võivad muutmise võimalused olla piiratud või mingis osas üldse välistatud. Sellise regulatsiooni eesmärk on vältida olukorda, kus uue ja parimale võimalikule tehnikale vastava käitaja tegutsema hakkamist takistaks mõni teine, näiteks vananenud tehnikat kasutav või muul moel ebaefektiivselt töötav käitis, millest lähtuvate heidete tõttu on keskkonnanäitajad juba keskkonna kvaliteedi piirväärtuste lähedal. Seega on võimalik muuta juba olemasoleva keskkonnaloa tingimusi, kuid siiski üksnes juhul, kui sellega ei riivata ülemääraselt selle omaniku õigusi.

2.9. Ühe keskkonnaloa andmisest keeldumise alusena nähakse KeÜS § 52 lg 1 p-s 9 ette olukord, kus keskkonnaloa alusel kavandatava tegevusega kaasnevate heidete lisandumisel tekkiv keskkonnahäiring tooks kaasa vajaduse keskkonna kvaliteedi piirväärtuse järgimiseks edaspidi keelduda keskkonnaloa väljastamisest teisele isikule ning avalik huvi keskkonnahäiringu vältimiseks mitte anda taotletud luba on kaalukam kui huvi taotletava keskkonnaloa andmiseks. Selles punktis on mõeldud eeskätt olukorda, kus teisele isikule, kelle tegevus on seotud mingi kaaluka avaliku huviga, ei ole veel jõutud keskkonnaluba välja anda või ei ole seda veel taotletudki, kuid loa andjale on kindlalt teada, et seda hakatakse lähiajal taotlema. Sellises olukorras tuleb loa andjal keskkonnaloa andmisega seotud huvisid kaaluda ja kui lähitulevikus kavandatava tegevusega seotud huvid on kaalukamad, tuleb eelistada viimast.

2.9.1. Veidi lihtsustatud näitena võiks siinkohal tuua olukorra, kus on juba ehitamisel asula heitveepuhasti ja heitvee ärajuhtimise torustik. Samaaegselt torustiku ehitamisega taotleb aga samasse piirkonda heitvee suublasse juhtimiseks luba mõni muu ettevõtja, kelle heited tekitaks olukorra, kus veekogu näitajad on niivõrd keskkonna kvaliteedi piirväärtuste lähedal, et ei oleks võimalik enam asula reovett kavandatud torustikku mööda suublasse juhtida. Kui lubade väljastamisel lähtuda üksnes taotluse esitamise varasemast ajast, võiks sellises olukorras tekkida suur kahju avalikele huvidele, sest asula reoveetorustik tuleks ehitada uude asukohta. Selle vältimiseks on võimalik loa andjal varasema loa andmisest taotletud kujul keelduda. Sarnaselt võiks tuua näitena olukorra, kus kavandatakse ehitada mõnda avalikes huvides olevat objekti (nt lasteaeda), kuid välisõhu kvaliteet ei võimaldaks selle objekti katlamajale hiljem välisõhu saasteluba väljastada.

2.9.2. Kuna riigi või kohaliku omavalitsuse asutuste huvid ei kaalu automaatselt üles erahuve, saab antud punkti alusel loa andmisest keeldumine olla üksnes hoolika kaalumise tulemus. Seejuures peab teine tegevus, mille tõttu loa andmisest keeldutakse, olema konkreetne ja hakkama toimuma lähiajal, mitte ebamäärases tulevikus.

2.10. KeÜS § 52 lg 1 p 10 kohaselt on keskkonnaloa andmisest keeldumine võimalik ka muul seadusega sätestatud alusel. Sellega peetakse silmas eeskätt valdkondlikes eriseadustes sätestatud erineva keskkonnakasutusega seotud õiguste andmisest keeldumise aluseid.

3. Keskkonnaloa andmisest keeldumine on taotleja jaoks üldjuhul kõige halvem lahendus. Üldiselt peab haldusakti proportsionaalsuse reeglist (HMS § 3 lg 2, PS § 11) tulenevalt keskkonnaloast keeldumise otsustamisel kaaluma, kas leidub muid, isiku õigusi vähem piiravaid võimalusi. Seetõttu tuleb hinnata, kas keskkonnaloa andmisest keeldumise asemel oleks võimalik näiteks loa väljastamine üksnes teatud osas või teatud täiendavate tingimuste (kõrvaltingimuste) kehtestamisega. Üksnes siis, kui ka see ei ole võimalik, võib loa andmisest keelduda. Seda lähtekohta rõhutabki KeÜS § 52 lg 3. Kui keskkonnaloa taotlus on osadeks jagatav ning keeldumise eeldused on olemas üksnes ühe osa suhtes, siis tuleb taotleja soovi korral keskkonnaluba siiski väljastada teise osa suhtes, mille suhtes keeldumise aluseid ei esine. Keskkonnaloa sellisel kujul väljastamise korral peab loa andja siiski kõiki aspekte hindama ning vältima vähemalt loa tingimuste abil keskkonnakaitseliste eesmärkide saavutamise takistamist. Juhul, kui aga taotleja kirjeldatud viisil keskkonnaloa andmist ise ei soovi, siis üldjuhul tuleb keskkonnaluba tervikuna andmata jätta (vt ka RKHKo 04.03.2015, 3-3-1-74-14, p 14).