§ 51. Keskkonnaloa andmiseks olulise asjaolu tuvastamine enne loa andmist

1. (1) Keskkonnaloa andja võib keskkonnaloa taotleja taotlusel või omal algatusel teha enne keskkonnaloa andmist või selle andmisest keeldumist siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu, sealhulgas käesoleva seaduse § 52 lõike 1 punktides 1–4 või 8–10 sätestatud keskkonnaloa andmisest keeldumise aluse puudumise.
   
2. (2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud eelhaldusakti andmine otsustatakse keskkonnaloa andmist käsitlevate sätete järgi. Sellise eelhaldusakti andmine ei välista käesoleva seaduse §-s 49 sätestatud menetlustähtaegade järgimise nõuet keskkonnaloa taotluse läbivaatamisel.
   

1. HMS § 52 lg 1 p-s 2 on haldusorganitele antud üldine volitus teha enne asja lõplikku lahendamist õiguslikult siduvalt kindlaks lõplikul lahendamisel tähtsust omavad asjaolud. Sellised otsused kujutavad endast haldusaktide eriliiki, mida nimetatakse eelhaldusaktiks. KeÜS § 51 on HMS üldsätte suhtes erinormiks, mis täpsustab, kuidas ja millistel tingimustel võib loa andja anda eelhaldusakte keskkonnaloa menetluses ning millised on sellise akti andmise tagajärjed menetlustähtaegadele.

2. Eelhaldusaktide andmise võimalus keskkonnalubade menetlemisel lubab pikka ning keerulist loamenetlust lihtsustada. Menetluse käigus eelhaldusaktide andmise abil teatud asjaolude siduvalt kindlakstegemine võimaldab jagada keskkonnaloa menetluse selgelt eristuvateks etappideks. Sealjuures saab hilisemates etappides keskenduda vaid teatud (vaidlusi põhjustavatele või täiendavat selgitamist vajavatele) küsimustele, mida varem kindlaks tehtud ei ole.

2.1. Eelhaldusakte on praktikas võimalik anda kahel juhul.

2.1.1. Esiteks on KeÜS § 52 lg 1 punktides 1 ja 2 sätestatud formaalsete loa andmisest keeldumise aluste kindlakstegemine võimalik juba menetluse varajases etapis. Eelhaldusakt, mis kinnitab, et puuduvad formaalsed alused loa andmisest keeldumiseks, annab käitajale kindlustunde, et täiendavate kulutuste tegemine (nt keskkonnauuringute läbiviimiseks) on õigustatud.

2.1.2. Teine juhtum, KeÜS § 52 lg 1 punktides 3–10 loetletud asjaolude kindlakstegemine, eeldab samas juba taotluse sisulist läbivaatamist ja/või täiendavaid uuringuid. Nende kindlakstegemine eelhaldusaktiga on mõistlik eelkõige juhul, kui puudub vaidlus teatud asjaolude üle, ent kõikides küsimustes ei ole veel osapooli rahuldava lahenduseni jõutud. Näiteks võib eelhaldusakti andmine olla mõistlik juhul, kui on selge, et tegevusega (nt uue kaevanduse rajamisega) ei kaasne küll keskkonna kvaliteedi piirväärtuste ületamist, ent vaidlusaluseks küsimuseks on, kas loodusvarusid kasutatakse seejuures otstarbekalt või kas tegevus võib kahjustada Natura 2000 võrgustiku alasid ning seeläbi tuua kaasa keskkonnaohu.

2.2. KeÜS § 51 lg 1 kohaselt on loa andjal õigus teha eelhaldusaktide abil siduvalt kindlaks keskkonnaloa andmise seisukohast tähtsust omavad asjaolud. Näiteks võidakse eelhaldusaktiga kindlaks teha, et taotleja poolt kavandatud tehnika vastab parima võimaliku tehnika nõuetele, taotleja vastab käitajale esitatavatele nõuetele, teatud liiki keskkonnaohtu on käitaja poolt kavandatud meetmetega võimalik vältida jne. Kuna KeÜS-s on loa andmise eeltingimused sätestatud negatiivselt (loetletud on asjaolud, mille esinemisel keeldutakse loa andmisest), võiks loa taotleja olla eelkõige huvitatud kinnitusest, et loa andmist välistavaid asjaolusid ei esine. Lisaks KeÜS-s sätestatud üldistele alustele sätestatakse keskkonnaloa andmisest keeldumise täiendavad alused ka eriseadustes ning ka nende osas võib olla mõistlik eelhaldusakti andmine.

2.3. KeÜS § 51 lg 1 kohaselt võib loa andja anda eelhaldusakti kas omal algatusel või taotleja taotlusel. Kolmandatel isikutel (nt käitise naabruskonnas elavatel isikutel), kes soovivad, et eelhaldusaktiga tuvastataks neid positiivselt mõjutava käitisega (nt ühisveevärgi puurkaevuga) seotud asjaolu, eraldiseisvat eelhaldusakti taotlemise õigust ei ole. Küll aga on neil õigus pöörduda loa andja poole vastava ettepanekuga, mida tuleks haldusorgani poolt käsitada märgukirjana. Peamine erinevus keskkonnaloa taotleja poolt esitatava taotluse ning kolmandate isikute poolt esitatava märgukirja vahel seisneb haldusorganilt nõutavas reaktsioonis. Eelhaldusakti andmise taotluse korral võib vastava taotluse menetlus lõppeda vaid HMS §-s 43 sätestatud viisidel (taotlus rahuldatakse, jäetakse rahuldamata või läbi vaatamata, või taotleja võtab selle tagasi). Praktikas tähendab see, et enamasti tuleb anda kas taotletud eelhaldusakt või haldusakt eelhaldusakti andmata jätmise kohta. Märgukirjale tuleb haldusorganil küll vastata, ent see ei kujuta endast eraldi haldusakti. Samas on mõeldav, et haldusorgan otsustab kolmanda isiku märgukirja tõttu eelhaldusakti andmise omal algatusel (võttes pöördumist arvesse vastava kaalutlusotsuse tegemisel).

3. Keskkonnalubade menetlemine toimub KeÜS § 44 kohaselt reeglina avatud menetluses. Sellisel juhul on eelhaldusaktide andmise õigus ajaliselt piiratud, kuna haldusorgan ei tohiks anda eelhaldusakte enne loataotluse avalikku väljapanekut ja arutelu. Juhul kui haldusorgan teeb mõne loa andmisel tähtsust omava asjaolu kindlaks enne, kui avalikkus saab selle suhtes arvamust avaldada, ei ole tagatud avalikkuse varajane ja tõhus osalemine otsusetegemises. Selline käitumisviis oleks vastuolus Århusi konventsiooni art 6 lg-ga 4 ning sellele sättele tugineva KeÜS § 28 lg-ga 3.

3.1. Oluline on osundada, et avaliku väljapaneku või arutelu käigus vastuväidete esitamine ei tähenda, et haldusorgan ei võiks vastava asjaolu suhtes eelhaldusakti anda. Samas tuleb sel juhul arvestada, et vastav otsus võidakse vaidlustada. Seetõttu ei pruugi eelhaldusakti andmine anda soovitud tulemust ega haldusmenetluse läbiviimist tõhusamaks muuta.

3.2.  Eelhaldusaktide andmisel tuleb arvestada ka seda, et avalikkuse kaasamine võib olla vajalik ka hilisemas etapis. Kui haldusorgan küsib esimese avalikustamise käigus arvamust vaid teatud küsimuste kohta, mida ta soovib eelhaldusaktiga lahendada, tuleb muudes küsimustes avalikkuse arvamuse väljaselgitamiseks korraldada täiendav väljapanek või arutelu. Täiendav avalikustamine võib olla soovitatav ka juhul, kui eelhaldusakti andmisele eelneva avalikustamise käigus on avaldatud tervikliku haldusakti eelnõu. Eelkõige võiks see olla mõistlik juhul, kui eelhaldusakti ja lõpliku haldusakti vahele jääb nt KMH läbiviimise tõttu pikem ajavahemik.

4. KeÜS § 51 kohaselt antud eelhaldusakt ei tekita lõppotsusest sõltumatult õiguslikke tagajärgi, st ei anna käitajale õigust tegevust alustada. Samas ei saa loa andja eelhaldusaktiga kindlaks tehtud asjaoludest lõpliku otsuse langetamisel niisama lihtsalt mööda minna. Sarnaselt teiste haldusaktidega võib haldusorgan eelhaldusakti küll muuta või kehtetuks tunnistada, ent seejuures tuleb arvestada seaduses sätestatud piirangutega. Õiguspärase eelhaldusakti võib loa andja kehtetuks tunnistada vaid juhul, kui esineb mõni HMS § 66 lõikes 2 loetletud asjaoludest. Õigusvastase eelhaldusakti kehtetuks tunnistamiseks on haldusorgan küll alati õigustatud, ent seejuures tuleb arvestada isikus haldusakti kehtimajäämise osas tekkinud usalduse kaitsega (RKHKo 29.03.2006, 3-3-1-81-05, p 13; RKHKo 12.10.2006, 3-3-1-48-06, p 10; RKHKo 16.11.2006, 3-3-1-78-06, p 12).

5. Praktikas on eelhaldusaktide osas tekitanud küsimusi nende vaidlustamine. Täpsemalt on vaieldud selle üle, kas eelhaldusakte on (sh kolmandate isikute poolt) võimalik vaidlustada ka koos lõpliku haldusaktiga või on eelhaldusakte võimalik vaidlustada vaid eelhaldusakti teatavaks tegemisest algava kaebetähtaja (reeglina 30 päeva) jooksul.

5.1. Riigikohus on leidnud, et teatud juhtudel on eelhaldusakte võimalik vaidlustada ka koos lõpliku haldusaktiga. Kaebeõiguse ja õiguskindluse printsiibi üheaegse õiglase realiseerimise huvides ei saa kaebuse esitamise tähtaeg hakata kulgema enne, kui mõistlikult käituval kaebajal oleks üldse võimalik leida, et rikutakse tema õigusi või piiratakse tema vabadusi. Mõningatel juhtudel ei ole eelhaldusakti andmisel seda võimalik tuvastada ning alles eelhaldusakti ja lõpliku akti koostoimes selgub, kas kaebaja õigusi rikutakse. Riigikohus leidis, et eelhaldusakti eraldi vaidlustamine on teisalt vajalik siis, kui sellega on vältimatult kindlaks määratud lõpliku haldusakti sisu (RKHKm 15.10.2002, 3-3-1-48-02, p 8).

5.2. Keskkonnalubade menetlemisel võidakse anda mõlemat laadi eelhaldusakte. Juhul kui eelhaldusaktiga määratakse näiteks siduvalt kindlaks, et taotluses kirjeldatud tehnoloogia vastab parima võimaliku tehnika nõudele või et käitaja on valinud käitisele nõuetekohase asukoha, võib see osaliselt määrata kindlaks lõpliku haldusakti sisu ning seetõttu tuleks vastav eelhaldusakt ka teatavaks tegemise järel vaidlustada. Samas ei määra näiteks see, kui  eelhaldusaktiga tuvastatakse asjaolu, et isik tegutseb loaga lubataval tegevusalal, vältimatult kindlaks lõpliku haldusakti sisu ja seetõttu ei ole eelhaldusakti eraldi vaidlustamine vajalik.

6. Keskkonnalubade menetluses otsustatakse eelhaldusaktide andmine vastavalt KeÜS § 51 lg-le 2. Nimetatud säte ei täpsusta, millised loa andmist puudutavad sätted on eelhaldusaktide andmisel asjakohased. Praktikas peaksid olema asjakohased eelkõige otsuse sisu ja vormistamist puudutavad sätted, samuti haldusakti eelnõu avalikustamist puudutavad sätted (KeÜS §-d 45–48). Nagu eelpool (vt kommentaari p 3) välja toodud, võib eelhaldusakte reeglina välja anda alles pärast loataotluse avalikku väljapanekut ja arutelu. Seega võib selle nõude lugeda täidetuks juhul, kui kogu luba puudutava eelnõu avalikustamisel on välja toodud kavatsus teatud asjaolude kindlakstegemiseks eelhaldusaktiga ning menetluses osalevatele isikutele on antud võimalus selles osas oma seisukohti väljendada. Selline teguviis on vajalik, et tagada avalikkusele tõhus võimalus otsuse tegemises osaleda ning vajadusel seda vaidlustada. Eelhaldusakti sisus tuleks märkida kõik KeÜS § 53 lg-s 1 loetletud andmed, mis on vastava otsuse puhul asjakohased. Kirjaliku haldusaktina peab eelhaldusakt olema HMS § 56 lõike 1 kohaselt ka põhjendatud. Keskkonnalubade menetluses antavad eelhaldusaktid tuleb vastavalt KeÜS § 58 lõikele 7 teha teatavaks samal viisil kui lõplikud keskkonnaload.

7. KeÜS § 51 lg 2 täpsustab, et eelhaldusakti andmine ei vabasta loa andjat kohustusest menetleda keskkonnaloa taotlus KeÜS §-s 49 ettenähtud tähtaja jooksul (reeglina 90, erandina 30 päeva jooksul). Selline säte võib esmapilgul tekitada küsitavusi eelhaldusaktide praktilise vajalikkuse kohta. Oluline on aga meeles pidada, et KMH läbiviimisel peatub loamenetlus mõjude hindamise ajaks. Seetõttu võib keskkonnaloa menetlus praktikas oluliselt kauem kesta. Selles olukorras võib teatud asjaolude siduvalt kindlakstegemine loa andja poolt olla taotleja huvide seisukohalt siiski vajalik ja põhjendatud.